张家栋:美国对外干涉战略的主要类型

选择字号:   本文共阅读 463 次 更新时间:2017-05-08 00:32:02

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张家栋  

配合外交活动——强制性外交

  

   强制性外交指一国通过公示或暗示的方式,要求对手停止或不从事一种行为,否则将对其施加武力惩罚或其他方面的制裁,一般包括提出要求、武力威胁、外交谈判和奖励诱惑四个基本变量。强制性外交综合运用外交手段和武力威胁手段,一般来说要比单独使用外交或武力手段的效果好得多,可以以低成本、低风险的方式来实现一个或多个相对合理的目标。与美国传统的威胁战略相比,强制性外交战略更具有主动性和进攻性。

   威慑战略是通过自身实力和威胁,劝说对方不去做还没有开始做的事情;而强制性外交则是通过自身实力,迫使对方停止或改变一个已经开始的行为。并且,强制性外交虽然以外交和威胁为主要强制性手段,但并不排除使用武力的可能。为了增加外交威胁的有效性,强制方往往会实施示范性的有限军事行动,并视情况而可能逐渐升级。

   强制性外交并不是一个新生事物,非常接近“城下之盟”的概念,在第二次世界大战期间更是被交战双方交替使用。在冷战时期,特别是在核战争的阴影之下,这一战略让位于威慑战略。但是从20世纪70年代开始,由于苏东集团的扩张和民族解放运动浪潮的不断高涨,美国的遏制战略不能应对新的、复杂的国际安全局势,“强制性外交”战略应运而生。

   在冷战时期,强制性外交主要由三部分内容组成:第一,美国支持盟友,增强其打击反对势力的力量。第二,美国要以其强大的政治、经济力量和遍及全球的外交关系网络来配合盟友或准盟友的武力行动或其他非常规军事行动。第三,美国要不失时机地在盟友和反对势力之间充当调解人,以强大的非常规力量为后盾,迫使反对势力满足盟友和自己的政治需求。

   强制性外交战略曾在南部非洲事务中得到充分的实践。冷战期间,南非种族隔离政权是美国的准盟友,两国都力图保持白人在南部非洲特别是南非事务中的主导权,避免大规模的暴力革命,并打击苏联支持下的民族解放运动和反对种族隔离的政治运动。为达此目的,美国利用南非当局和在南部非洲国家内部扶持的反政府武装实施代理人战争等手段,配合经济和外交措施对南部非洲的黑人国家进行打压。在军事上,美国大力支持南非的非常规战争和直接的军事行动,支持安哥拉内部的反政府组织。

   在经济上,美国大力支持安哥拉反对派,对安哥拉政府进行经济封锁,并阻止其接触世界银行等国际经济组织。在外交上,美国不仅为南非当局的种族隔离行为保驾护航,还在南非与其他南部非洲国家成功地扮演了外交调停人角色,把自己的利益要求以政治的形式巩固下来。

   美国在中东地区也采取了一些强制性外交措施。在阿以冲突中,美国一方面大力援助以色列,使其在军事和经济上保持对敌对力量的绝对优势;另一方面又运用其强大的政治和外交网络展开宣传攻势,在国际社会上将以色列的军事打击合法化,将巴勒斯坦武装的抵抗活动妖魔化、非法化。

   最后,在必要的时候,美国积极充当巴以之间的调停人,帮助以色列实现其目标,增强美国在解决国际争端中的能力,并借机进一步巩固自己的霸权地位。

   冷战结束以后,特别是进入21世纪以来,处于单极时刻的美国可以更有效地实践强制性外交战略了。2003年12月,利比亚政府突然宣布要向美国移交全部大规模杀伤性武器、材料和相关研究材料,包括射程在300公里、载荷在500公斤以上的导弹,从而成为冷战后美国强制性外交的一次重大胜利。在利比亚案例中,我们可发现在强制性外交中要求、威胁、谈判和奖励四大要素的综合作用:首先,美国长期地、明确地要求利比亚停止大规模杀伤性武器研制项目,并承担1988年洛克比空难的责任。但美国的要求是有限的,即不寻求改变利比亚的政治制度,只要求利比亚改变其对外政策。

   其次,美国推翻伊拉克政权并最终逮捕萨达姆的军事行动,事实上向卡扎菲传递了一个强有力的威胁信息。再次,外交谈判在利比亚案例中也起到了重要的作用。美国早在克林顿时期就与利比亚进行了秘密谈判,小布什则延续了这一政策。最后,奖励机制也是这个成功的强制性外交案例中的一个重要环节。美国曾向利比亚承诺,一旦利比亚放弃了自己的大规模杀伤性武器及计划,美国将解除对利比亚的制裁,利比亚将重返国际社会,成为一个正常国家。

  

以人道主义救援为名——新干涉主义

  

   干涉主义是以人道主义为合法性依据对他国进行武装干涉,因此经常被称为人道主义干涉。事实上,无论是在东方还是在西方的历史中,这种“人道主义干涉”理论都可以说是源远流长。无论是中国古代经常出现的“吊民伐罪”,还是西方国际法体系中的主权有限论,都表明在人类面临当权者的残暴行为和虐待的时候,主权的排他性就消失了。

   进入近现代以来,这种有意识的人道主义干涉行为更加频繁。即使是在冷战时期,有关国家和国际组织也从事过十多起人道主义干涉行动。但是,传统的人道主义干涉行为只是有关国家和国际组织根据国际形势而从事的临时性行动,最多只是一种国际行为准则,而不是任何国家的对外战略。

   冷战结束以后,大国间爆发战争的可能性急剧下降,美国突然发现自己庞大的军队、情报和其他安全部门失去了冷战时期所具有的重要性和现实意义。与此同时,由于冷战结束所释放出来的民族主义浪潮,不仅制造了很多新的民族独立国家,而且也导致很多国家内部出现了民族分裂主义运动,国内冲突与矛盾代替国际冲突与矛盾,成为一个新的威胁来源。

   在这种情况下,美国发展了一种新的对外武力使用原则——人道主义干涉,并得到英国等盟国的呼应。英国前首相布莱尔就曾公开指出:“我们在对外政策方面所面临的最紧迫问题是要为我们积极介入他国人民的冲突提出正当的理由……我们的价值观的传播会增进我们的安全。”20在这种情况下,在传统的为美国国家利益而战的基础上,克林顿强调为“维护国际社会的意志和良知”而战,在“全球范围保卫自由和促进民主”,必要时不惜使用军事力量,“使走向民主化的国家获得实际鼓励,使拒绝民主化的国家付出更高的代价”。

   新干涉主义的一个要点就是认为民主的世界是一个更加安全的世界,所以民主国家要积极推进其他非民主国家的民主化进程,而推进这一进程的一个重要手段就是对一些不民主、不人道的国家进行武装干涉。与传统干涉主义的理论基础“国家主权有限论”、“人权问题不是国家内政”等相比,新干涉主义的理论基础是“国家主权过时论”和“人权高于主权”等论调。

   新干涉主义以捍卫人道主义原则、保护人权为主要旗号,以武装干涉为主要表现形式,但是不可避免地受到现实政治的影响。首先,新干涉主义是道德追求与霸权目标相结合的产物,但两者往往是矛盾的、相互冲突的。在科索沃问题上,美国曾长期认为“科索沃解放军”是一个恐怖组织,但是后来出于打击南联盟的需要,“科索沃解放军”又成了美国心目中的自由战士,而南联盟的“反恐活动”反而被当作反人道主义“大屠杀”。在这里,道德追求明显被置于霸权目标之后。其次,新干涉主义具有双重标准特征。

   当今世界的许多国家都存在着、存在过极端分裂势力,至今仍有40多个国家在镇压本国的民族分离主义运动。虽然美国在全世界标榜人道、自由和民主,但事实上美国是进行选择性干涉、灵活运用道德标准并确保收益。用美国参谋长联席会议前主席科林·鲍威尔(Colin Luther Powel)的话来说,就是“应该将使用武力限定在下述场合:它能够带来一些好处,以及确实能够保证这些好处将超过人员伤亡和所付出的其他代价”。最后,新干涉主义还表现为媒体对民众情绪的误导。在科索沃和车臣问题中,西方国家的媒体大多以吸引观众为第一要务,这就使得记者的注意力只集中于接二连三的血腥事件,却忽略了这些事件发生的背景和根源。

  

服务于国家安全目标——先发制人战略

  

   先发制人是中国古典的《孙子兵法·三十六计》中的一个计策,原指在战争中的双方,先采取行动的一方往往处于主动地位,可以制伏对方,即所谓“先发制人,后发制于人。”在西方近代国际关系学说中,特别是国际法学说中,也有大量关于先发制人问题的论述,并承认先发制人行动在自卫目标下的合法性和合理性。国际法学家格劳秀斯曾经说过:“杀死准备杀死你的人是合法的。”埃默里赫·瓦特尔(Emmerich de Vattel)在其《万国法》中也指出:“如果可能的话,最安全的方案是预防罪恶。一国有权抵抗他国欲图对其造成的伤害,并对侵略者使用武力。”

   1837年的加罗林号事件在先发制人问题上起到了重要的解释作用。当时,英属加拿大发生叛乱,一些叛乱者使用美国船只“加罗林号”从美国斯彻莱塞要塞向加拿大运送人员和武器,后被英国捕获并造成几名美国人伤亡。美国虽然承认如果真有必要,英国的行为可以被认为是正当的,但认为这种预先自卫行动必须遵循必要性和相称性原则。在国际机制建设不健全、国际秩序不稳定的时代,先发制人是很多国家在国际无政府状态下倾向于作出的优先战略选择,更被很多侵略国家用来为自己的侵略行为提供合法性。正因如此,在《联合国宪章》生效、联合国体系建立以后,先发制人行动虽然没有完全消失,但是其合法性和必要性遭到全面质疑,法律地位非常模糊,几乎没有国家视先发制人为一种重要的安全战略。

   事实上,虽然学术界对先发制人战略的重新关注是从小布什政府时期开始的,但这并不是美国在“9·11”事件后首创。早在冷战时期,美国政府就多次考虑过采取先发制人行动,这在古巴导弹危机和美国袭击中国核设施的企图中都得到非常清晰的体现。冷战结束以后,一些美国政要就开始策划一个美国绝对安全、排他性主导的新世界秩序。

   1990年,美国国防部长理查德·布鲁斯·切尼(Richard Bruce Cheney)就委托国防政策助理保罗·沃尔福威茨(Paul Wolfowitz)启动了一个美国新国际战略研究项目,提出美国要利用这一千载难逢的历史机遇,努力建立美国主导的国际秩序,绝对不能再让任何国家崛起并挑战美国的优势地位,在关键时刻不惜采取先发制人手段来排除潜在的威胁。

   “9·11”事件是冷战以后美国核心安全利益面临的第一次威胁,也是美国独立以来本土遭受的第二次重大袭击。美国人的安全信念不仅因此严重动摇,对自己长期坚持的安全战略特别是遏制战略和威慑战略的有效性也开始反思。拥有世界最强大军事力量的美国,不但不能阻止一小撮恐怖分子的袭击,本土反而遭受了自1812年美英战争以来最严重的人员伤亡。

   为了应对来自恐怖主义的非对称、不确定和突发性威胁,美国开始调整自己的安全战略。2001年,美国国防部在《四年防务评估报告》中提出要将防务规划从“基于威胁”转变为“基于能力”;2002年3月美国《核态势评估报告》提出美国以后将降低“核门槛”。从2002年5月22日美国总统小布什在德国第一次公开提到“美国政府在必要时会采取‘先发制人’的措施”开始,到同年9月20日他向国会提交《美国国家安全战略报告》,美国正式确定了先发制人的对外干涉战略,并在2006年美国国家安全战略报告中再次确认。

   这一战略认为,“无赖”国家和恐怖分子谋取大规模杀伤性武器,成为美国面临的最大威胁,美国必须抢先采取行动消除威胁来源、防患于未然。在美国确定了先发制人战略以后,英国、法国、日本、以色列、印度、俄罗斯、朝鲜和巴基斯坦等国也先后在不同场合表达了这一战略意图,对现有国际法体系,特别是对《联合国宪章》关于自卫权的规定构成严重的挑战。

   美国抛出先发制人战略后,国际社会一片哗然,批评之声不绝于耳。首先,这一战略关于首先使用核武器的部分突破了几十年来核武器作为最后安全防卫手段的国际默认底线,对大规模杀伤性武器的扩散在事实上起到刺激作用。其次,先发制人战略向现有国际法体系提出了严重的挑战。

   该战略对主权原则和不干涉内政原则的侵犯从根本上动摇了目前国际秩序所赖以存在的法理基础。再次,该战略的实施建立在美国对威胁来源和威胁程度不确定、不透明、不可靠的判断基础之上,充分体现了美国的单边主义逻辑和霸权心态,引起了包括其盟国在内的大部分国家的不满和恐惧。

   最后,该战略强调以武力解决问题,本身可能不仅不是所谓的自卫行动,反而可能是严重的侵略行为,与国际社会普遍的和平愿望背道而驰。但是,美国迅速地以很低的人员伤亡赢得伊拉克战争,不仅坚定了美国政府实施先发制人战略的决心,也得到美国很多学者的呼应。约瑟夫·奈(Joseph S.Nye, Jr.)就曾说过:“如果任何人对美国军事力量的绝对优势性质有所怀疑的话,那么伊拉克战争已解决了这一个问题。”也正是在这一背景下,先发制人战略一度成为美国决策层和公共舆论共同认可的主要对外干涉战略原则。

  

   本文节选于《美国军事干涉与国际秩序》,刘丰主编,上海人民出版社出版

  

  

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本文责编:陈冬冬
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