郭庆珠:城市资源配置中抽签、摇号政策的法治思考

——实体标准“失灵”与程序突围
选择字号:   本文共阅读 294 次 更新时间:2017-05-02 15:44:03

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郭庆珠  

   摘要:  城市资源有限与资源配置中的实体标准“失灵”孕育了抽签、摇号政策的适用,该政策显现出了较强的价值融合机能,在此意义上与现代社会对于政策发挥社会形塑作用的诉求有所契合,人们的需求通过机会均等的程序设计而获得相应安排并取得社会认同。但抽签、摇号政策难免暴露出满足社会需求效用不佳的弊端,实践中人们尝试采用程序或实体的方式对其有所修正,而后者的有效性更为明显。目前,有必要对抽签、摇号政策的前程序规制和程序规制进行适度的革新,以便政策的决定和实施更符合现代社会的民主考量和法治需求。

   关键词:  抽签、摇号;城市资源配置;法治

  

   城市化的快速推进是现代中国最重要的时代特色之一,与此同时,城市公共资源供需矛盾日益凸显,引发了诸多“城市病”,为此,人们不断的尝试各种治理路径,包括增加公共设施供给、减少公共资源占用——如限制汽车数量的增长、增加中小学数量及强化城市中心区域人口和机关事业单位的疏解等,除此之外,有些城市开始在某些领域采用抽签、摇号等资源配置方式来缓解“城市病”的负面作用。基于安定性的需求,人们一般要求政策实施的结果具有可预测性,但实践中人们并不会因抽签、摇号结果具有一定的运气成分而把其完全拒斥,该政策在资源配置过程中显现出了较强的价值融合机能,如在不同的的价值保障中可以融合机会均等、社会公平的价值等,此融合机能显然与现代社会对于政策发挥社会形塑作用的诉求有所契合。[1]本文结合我国实践对抽签、摇号政策选择、适用的法理予以必要的考察和释解。

  

一、抽签、摇号政策的前提:城市资源有限与实体标准“失灵”

  

   (一)城市资源有限及其引发的“城市病”

   根据《现代汉语词典》的解释,城市是指“人口集中、工商业发达、居民以

   非农业人口为主的地区,通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”[2]一般而言,相对于乡村,城市里会有更好的公共设施、更快捷的资讯、更大规模的物质文化交流,人们可以寻觅更多更好的发展机会等。然而,现代化城市带来的并不完全是便利和舒适,伴随城市化而来的是各种各样的“城市问题”。所谓“城市问题”是指人们生活在相对狭小的城市空间内所不得不面对的种种困境,人们形象的称之为“城市病”。有人对“城市病”的表现形式做了总结,认为:“主要包括以下几个方面:城市人口增长过快,超过城市承载力;城市环境恶化,污染严重;城市水资源短缺;城市生物多样性减少;交通拥挤,不利于人们的出行;城市蔓延加剧,人们的通勤时间过长,在城市的居住舒适度迅速下降。” [3]解构上述“城市问题”,笔者认为有一条最为核心的主线贯穿其中,即城市人口集中与城市资源有限之间的矛盾,二者的张力关系过大是导致上述“城市病”现象的根本原因。“由于世界城市化进程持续加速,人们在空间上越来越集中。这种集中所导致的可达性优势为商业和全社会带来许多益处。然而,高密度环境中的生活也存在多种内在风险。”[4]从终极意义上来讲,城市狭小空间内的资源有限是“城市病”产生原因中的内核,一旦人口需求超过城市资源的承载力,“城市病”就会出现。从本质意义上来讲,城市人口集中和城市资源有限之间的张力关系体现的是城市居民之间的利益之争。“由于社会满足要求的机会是有限的,而人的利益要求则是无限的,因此任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。”[5]在城市这一“狭小”空间内,满足人们利益需求的压力要远远大于社会平均值,激烈的利益之争自然会催生相关的“城市病”。

   2015年底我国召开的“中央城市工作会议”指出“改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程”。在我国城市化过程中,大量的人口在短时间内迅速向城市聚集,有相当数量的城市——尤其是某些特大或超大城市——存在人口数量过大、公共资源紧张的情况,并快速陷入了“城市病”的泥沼之中。目前,舆情关注的焦点主要集中在与居民关系密切的交通、教育等领域,具体体现为城市交通资源不足导致交通拥堵、城市优质义务教育中小学资源不足引起择校和学区房价高涨等。为了更好的回应舆情关切,下文主要以上述两种“城市病”为样本进行法治分析。

   (二)城市资源配置中的实体标准“失灵”

   一般来讲,城市资源主要是通过实体标准来进行配置的,比如在某些城市实行抽签、摇号等措施之前,城市交通、教育资源的配置主要通过竞争、经济实力等实体标准解决,具体而言:城市交通资源的配置主要经由市场调节完成,取决于市民经济实力的强弱,经济条件好的居民可以通过购买车辆和缴纳车船税、道路养护税费等方式获得更多的交通资源占有。而城市优质义务教育中小学资源的配置主要通过成绩、学区和报名顺序等实体标准完成。若通过成绩配置的话,主要取决于学生的考试分数,分数高的学生可以进入“名校”、“重点校”等优质学校;若通过“单校划片、就近入学”的学区划分进行配置,就主要取决于在学区内购买房产的经济实力,有能力在优质学校所在片区购买住房就意味着取得了入学的通行证;若通过报名顺序进行配置,则遵循“先到先得”的原则,由报名早的学生取得入学资格。

   从总体上分析,通过实体标准配置城市资源有一定的优势,一般情况下有助于需求和资源的最佳匹配,因为实体标准本身往往是与城市居民的“需求”相关的或者本身就是根据“需求”来制定的,城市资源配置的结果一般可以正向回应居民的需求从而促进社会的发展和进步。以城市交通资源的配置为例,一般情况下,经济实力强的居民往往有更多的社会、经济活动,有更高的通行需求,通过购买车辆和缴纳一定的税费获得较多的交通资源有一定的合理性。同样道理,对于城市教育资源的配置而言,通过考试成绩或学区等实体方式作为标准,既在需求和资源的匹配上有一定的合理性,也有助于激励城市居民把更多的精力投入到学习和社会财富的创造中。然而,实体标准虽然在城市资源配置中有上述优势,而且生活中绝大多数的资源分配都可以通过实体标准来予以解决,但是在一些特定领域或情形中会面临着“失灵”的危机,即实体标准会失去作用。从制度钩沉的维度来看,抽签、摇号是一种古老的行为方式,一个最为典型的例子是在古希腊政治机构的人员产生中就包括抽签这种方式。[6]虽已过了数千年,此种行为方式依然有生命力,正是源于某些情况下实体标准“失灵”的存在。

   有人把实体标准“失灵”归纳为以下几种情况:一是实体标准用尽,如两个以上的申请人申请同一商标,无法确定何人申请或使用在先,又不愿协商或协商不成的;二是继续采用实体标准无效率,如选举时,候选人得票相同;三是没有实体标准,如30个无差别农产品供30个农户分配等。[7]然而具体到城市资源配置中,此三种“失灵”情形并不明显,笔者认为,从应然意义上而言,上述概括并不全面,除此之外还应该包括一种非常重要的“失灵”情形,即实体标准导致结果不正义,具体是指完全依靠实体标准配置资源的结果会导致从根本意义上背离资源利用的价值目标和公平性的要求,而这种情况在实践中比较常见,在此情形下,人们把解决问题的目光转向了抽签、摇号等配置方式。

  

二、法治视野下抽签、摇号政策的选择适用及其模式修正


   “实体标准导致结果不正义”之所以极易在城市资源配置中出现,是城市资源有限和城市人口集中张力聚集的结果,若仅仅以实体标准去解决,很可能会无助于张力的缓解,或虽有助于缓解但会破坏社会的公平性或资源公共利用的价值诉求。

   以城市交通资源配置为例,若仅仅以车辆自身的价格以及缴纳车船税、道路养护税费等经济实力分配城市交通资源,在我国众多城市居民购买力强劲的情况下,结果必然是车辆越来越多,而在道路等交通资源供给难以根本性改变的情况下,自然会造成交通拥堵,城市通勤能力下降,背离了通行顺畅的基本价值诉求,为了进一步从实体上解决这一问题,以便起到从购买力上过滤掉大部分市民的目的,有些交通压力大的城市不得不人为的提高分配城市交通资源的经济实力标准,最为典型的就是上海市实行的私车牌照拍卖制度,该制度最早实施于上世纪80年代,并沿用至今。根据该制度的设计,上海市管理部门每月发放一定数量的私车牌照,市民需要通过竞拍的方式取得,近年来,在需求的压力之下,牌照的竞拍价格一路飙升,人们不得不慨叹牌照这个小小“铁皮”的价格已经变得和一辆中级车的价格相当,在如此高额的牌照成本之下,其控制机动车数量增长、缓解城市交通压力的作用是显而易见的。多年以来,私车牌照拍卖制度一直饱受人们质疑,主要集中在合法性和公正性两个方面。在合法性方面主要是认为该做法在《道路交通安全法》规定的机动车登记并颁发牌照的条件之外附加了额外的条件,违反了《行政许可法》有关不得增设行政许可条件的规定;在公正性方面主要是认为该做法使驾车通行权成了少数富人的特权,侵犯了市民的平等权。[8]而上海市有关部门针对上述问题的回应主要认为上述措施有本地的地方性法规——《上海市道路交通管理条例》——作为依据,而且着重强调了该做法是用市场化手段配置短缺资源,体现了公平、公开、公正的原则。[9]上述回应尚难以从根本上消弭人们的质疑,因为在合法性上而言,上海市地方性法规的相关规定是与《行政许可法》不符的,显然不足以给予该做法以正当性[10];而对于公正性而言,单纯强调市场的作用反而更会凸显这种方式会对平等权造成的侵害,因为城市交通资源作为公共资源具有公共属性,并不能完全用市场化的经济手段来进行衡量,一旦完全诉诸市场,对于经济收入低的公众群体的伤害是显而易见的。

   虽然上海市私车牌照拍卖方式实施的较早,有一定的经验可以借鉴,但是很多城市在采取限购措施时并没有完全照搬这一做法,而是做了不同的选择,即引入抽签、摇号方式配置城市交通资源,这其中最为典型的就是北京市,该市2010年制定了《北京市小客车数量调控暂行规定》,通过摇号方式无偿分配小客车配置指标。从标准的属性意义上来讲,竞拍私车牌照和抽签、摇号分配小客车指标有根本性的不同,前者是完全意义上的实体标准——以经济实力或者说报价的高低决定结果;后者是完全意义上的程序标准——完全把经济实力、身份等实体因素排除在外,人们在程序框架内接受运气或概率的安排。从合法性方面来看,以抽签、摇号方式分配小客车指标和前述私车牌照拍卖一样会面临着同样的质疑——是否是在机动车登记并颁发牌照的条件之外附加了新的条件而违反了《行政许可法》的规定,笔者认为这个问题是客观存在的,对此下文将分析解决的路径。相对于私车牌照的拍卖,抽签、摇号更为人们认可的一面是其更具公平性,因为所有参与的人都有均等的机会,而且在标准上具有无差异性。“所谓的运气或概率在理论上对所有人是一律平等的,也即决定抽签结果的标准对于所有参与者而言是无差异的,从而保证这一程序真正起到替代或补充一切实体标准的作用”。[11]

与城市交通资源配置相类似,对于义务教育中小学资源的配置而言,若仅仅通过实体标准进行,也会出现“实体标准导致结果不正义”的情况。具体而言,若仅仅通过考试成绩配置,会导致优秀生源在优质学校的过分集中,不符合义务教育均衡发展的价值目标;若采用“单校划片、就近入学”的标准配置,必然会导致学区房价的高涨,入学演变为家长经济实力的比拼,这对于经济条件相对差一点的家庭学生争取义务教育的机会平等是明显不利的;若采用报名顺序先后进行配置,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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