程雪阳:“城市的土地属于国家所有”的规范内涵

选择字号:   本文共阅读 133 次 更新时间:2017-05-02 15:19:52

进入专题: 城市的土地   国家所有   宪法解释   授权性规范  

程雪阳  

   摘要:  对于宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”的理解和解释,需要结合我国正在进行的土地制度全面深化改革以及国家社会主义经济建设的新形势来开展,不宜过分强调其历史原意。通过梳理和分析,人们可以发现,这一宪法条款的规范性质宜定位为“授权性规范”;规范含义应确定为“宪法授权国家可以通过宪法解释或制定法律,征收,有偿购买、接受赠与或互换,以及无偿没收等方式将城市中的土地转变为国家所有”。通过其他方式(比如通过城乡规划或行政区划的变更)进行土地国有化的方式,不宜得到现行宪法的肯定和支持。

   关键词:  城市的土地 国家所有 宪法解释 授权性规范

  

   随着中国城市化和工业化进程的快速推进,我国宪法第10条第1款所规定的“城市的土地属于国家所有”越来越引人注目,如何对待、理解和适用这个条文也越来越成为一个有争议的学术议题和社会话题。虽然学术界已经对这个问题展开了较为细致的研究,但似乎并没有完全解决其所面临的问题,反而引来了更多的争论。[1]有鉴于此,笔者认为,有必要对这个问题进行更加深入地讨论和分析,从而丰富人们对“城市的土地属于国家所有”这一宪法条款的认识,并推动宪法的实施和土地制度的全面深化改革。

   为了完成这一任务,本文的第一部分将首先简要梳理“城市的土地属于国家所有”在1982年进入我国宪法的原因;第二部分则重点讨论和分析这一宪法规定在当下所遇到的理论和实践挑战;第三部分和第四部分力图通过讨论宪法第10条第1款的规范性质以及“城市”这一术语的规范含义,来提出新的宪法解释和解决方案。这种可以称为是“授权规范论的2.0版”的解释方案认为,“城市的土地属于国家所有”这一规定的规范属性是“授权国有化”规范,但当国家将城市中的非国有土地转变为国家所有时,应当遵循必要的实体和程序条件。

   具体论证,分述如下。


一、“城市的土地属于国家所有”入宪原因考

  

   法律解释的首要原则是,如果可以根据法律术语的一般的、日常的字面意思进行解释,那就不应诉诸于其他解释方法。宪法解释作为法解释的组成部分,也并不例外。遗憾的是,“城市的土地属于国家所有”这一宪法条文虽然简单明了,但却无法通过文义解释来明晰其内在的含义。因为什么是“城市”,什么是“国家”,如何界定“国家所有”,“城市的土地通过何种方式可以为国家所有”等问题,是很难通过单纯的文义解释即可得出明确且合理解释方案的。在这种情况下,人们就需要将文义解释与其他解释方法(比如原旨主义解释、体系解释、比较法解释等)结合起来寻找可能的解释方案。

   “城市的土地属于国家所有”是1982年突然规定到宪法之中的,这一点已为人所熟知。但从目前可以看到的修宪讨论记录来看,宪法修改委员会的委员们对于如何在宪法草案中规定地权制度,实际上是存在分歧的,并非铁板一块。具体来说,当时主要存在着三种不同的意见。(1)方毅、荣毅仁等委员主张建议“土地一律归国家所有,个人和集体只拥有使用权”;(2)杨秀峰、彭真等委员赞成城市土地国有,但集体土地国有化牵涉太广、变动太大,建议先把城市定了,农村土地规定为集体所有;(3)江华委员认为“宅基地,大城市与中小城市有区别;房改了的与没有房改的,二者也有区别。一下子国有,这些区别全没了。”[2]

   其中,第三种意见的本质是“原则上同意城市属于国家所有,但没有进行房改(即1950年代中期以后没有进行城市房地产社会主义改造)的宅基地依然属于私人所有。”当时的国家城市建设总局也持有这种意见,在1982年3月27日发布的部门规章中,该总局要求对“城市土地,城市房地产管理机关,要依照法律的规定,确认产权,区别各种不同的土地所有权及使用权状况,进行土地普查登记,并建立产籍资料及各项管理制度。……凡在城镇范围内的房地产,不论属于国家、集体或个人所有,均须到当地房管机关办理产权登记,领取房地产所有证(国有房地产所有证的发放办法将另行规定)。房地产所有证是房地产所有权的凭证,具有法律效力。”[3]

   不过,在修宪过程中,第二种意见最终占据了主导地位。最终通过的宪法第10条第1、2款分别规定,“城市的土地属于国家所有。农村、镇和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”对于这些规定,彭真在代表修宪委员会所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中解释说,

   关于土地的所有权问题,宪法修改草案从我国的现实状况出发,作出了明确规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。宅基地和自留地、自留山,归农户长期使用,但是不属于农户私有。对于集体所有的土地,国家为了公共利益的需要,可以依照法律实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这些原则规定,对于保证国家的社会主义经济建设,特别是保证农业经济发展的社会主义方向,具有重大的意义。[4]

   这即是说,宪法修改起草委员会最终认为,为了保障“国家社会主义经济建设”的顺利进行,宪法需要对1982年以前的历次“土地国有化”做法予以确认,彭真同志所说的“从我国的现实状况出发,作出了明确规定”,就是对这一问题的明确表达。

   为何保障“国家社会主义经济建设”的顺利进行,就需要宪法规定“城市的土地属于国家所有”呢?这个问题的答案,需要到1980-1982年修宪时的社会背景中去寻找。当年修宪的历史背景是,虽然“文化大革命”已经结束,中共中央也做出了“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的重大历史决定,但计划经济体制的全面改革尚没有列入国家议程。

   比如,具有历史转折意义的1978年十一届三中全会虽然提出“应该坚决实行按经济规律办事,重视价值规律的作用”,但其所确定的具体经济改革方案是“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权;应该着手大力精简各级经济行政机构,把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”方面;[5]再比如,1981年的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》虽然规定“必须在公有制基础上实行计划经济,同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义的商品生产和商品交换,”[6] 但却没有具体的经济体制改革方案。也就说,人们在当时对“社会主义”的理解,总体上还是停留在计划经济时代的“国家要垄断生产资料并直接进行经济建设”以及“国家要代替社会和市场为公民提供基本的生活保障”等方面。

   为了配合这种经济建设和社会发展模式,并防止各种土地所有权人漫天要价,阻碍国家建设,最佳的方案就是把全国土地都变成国家所有,然后国家统一通过计划手段来调配土地资源进行经济和社会建设。但是由于担心把“集体土地宣布为国家所有”会引起农民的反对,所以“先把城市定了,规定‘城市的土地属于国家所有’,郊区的土地则按照法律。法律规定为国有的,属于国有。农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有,这样,震动小一些。……先笼统点,作为过渡。” [7]

  

二、“城市的土地属于国家所有”入宪后面临的挑战

  

   然而,问题在于,八二宪法通过之后,执政党对于“什么是社会主义”,“如何建设社会主义”以及“如何认识土地的资产功能”等问题的认识,逐渐发生了革命性的变化。

   在1984年的《关于经济体制改革的决定》中,人们还坚持认为“社会主义商品经济和资本主义商品经济区别不在于能否在全社会的规模上自觉地运用价值规律,还在于商品关系的范围不同。在我国社会主义条件下,劳动力不是商品,土地、矿山、银行、铁路等等一切国有的企业和资源也都不是商品。”[8]不过,仅仅是在4年之后,执政党便更新了对“社会主义条件下土地能否成为商品”的看法。1988年2月25日,中共中央建议全国人大常委会行使宪法修改提案权,允许土地使用权可以有偿转让。全国人大七届一次会议很快接受了这一提议,[9]并以宪法第二条修正案的方式将宪法第10条第4款所规定的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

   另外,在1987年的中共十三大上,执政党也更新了对社会主义的认识,并系统阐述了“社会主义的初级阶段”理论。这种理论认为,中国虽然建立了社会主义制度,但却仅仅属于社会主义的初级阶段。在这种特殊的历史阶段下,经济发展模式要从刻板的计划配置模式向“国家调节市场,市场引导企业”的“有计划的商品经济”转变。在所有制和分配模式上,则要允许“在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分,在以按劳分配为主体的前提下实行多种分配方式,并不要求纯而又纯,绝对平均。”[10]

   到1992年,执政党再次更新了对社会主义的界定。小平同志关于“计划经济不等于社会主义”,“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别”的主张不但得到党内的广泛接受,而且还被认为是“从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚,使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破。”[11]为此,执政党提出“我们要建立的社会主义市场经济体制,要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,使经济活动遵循价值规律的要求,适应供求关系的变化。”[12]次年3月,宪法再次修改。“我国正处于社会主义初级阶段”,“国家实行社会主义市场经济” ,“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”,“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权”等规定进入到了宪法之中。[13]

   在这种新的历史背景和现实情况下,虽然“城市的土地属于国家所有”这一条款并没有发生变化,但其所处的社会、政治、经济和意识形态大环境却发生了根本性的变化,由此也引发了许多在1980-1982年间无法预见的新问题和新挑战。

   首先,由于八二宪法通过之后,我国的社会发展阶段逐渐被界定为“社会主义初级阶段”,而且在这个被设定为是一个相当长的历史时期内,国家放弃了追求生产资料和生活资料“一大二公”的理想,转而承认集体经济以及在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。在这种经济制度之下,土地的国家所有权与土地的集体所有权也不再是逐级过渡的关系,而是在市场交易秩序中具有相同法律地位的平等的所有权关系。

   其次,八二宪法通过之时,经济和城市建设的主体依然是国家以及国家管控的各种政府机构和国营企业。但此后,不但集体经济组织、个体工商户、私营企业和外资企业逐渐成为经济建设和城市建设的主体,而且国营企业也逐渐演变为具有独立法人资格且拥有经营自主权的经济组织。而国家和政府的角色和功能,则逐渐从直接的经济建设者转变成为经济建设的监管者、服务者和引导者。

再次,八二宪法通过之时,作为庞大国家机器的组成部分,公民和其他社会组织虽然有义务接受国家的管理,但其也有权利要求政府或隶属于政府的各种国有单位保障其基本生活和生存需求(比如住房、医疗、教育、就业等)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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