姜明安:国家监察法立法的若干问题探讨

选择字号:   本文共阅读 2868 次 更新时间:2017-04-24 12:08:33

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姜明安 (进入专栏)  

  

   【摘要】国家监察法是国家监督领域的基本法,属于宪法性法律。其调整的关系主要应该包括:国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系、国家监察机关与党的纪律检查机关的关系、国家监察机关与司法机关的关系以及国家监察机关内部的关系。为了科学合理地调整这些关系,国家监察法应对国家监察机关的组织、职责、权限和监察手段、监察程序,以及对国家监察机关本身的监督、对国家监察对象合法权益的保障和救济机制进行周密的设计和规范,以保证国家监察机关既有效行使反腐败职能,又防止其滥用权力。

   【关键字】国家监察;国家监察法;国家监察机关

  

   2016年11月,中共中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》),随后十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。《试点方案》和《决定》均指出,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。[1]既然是重大改革,根据习近平总书记关于“重大改革都要于法有据”的指示,[2]必须立法,即制定国家监察法。中共十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议确定,由中央纪委牵头抓总,落实改革方案,推动制定国家监察法。[3]

   国家监察法立法涉及法治理论和实践层面的多方面的问题,如国家监察法的性质、地位和国家监察机关的性质、地位;国家监察法应调整的主要关系;国家监察法的体系和主要内容;国家监察机关的职责、履行职责的权限和法律手段;对国家监察机关的监督和对监察对象合法权益的保障和救济等。本文尝试对这些问题做些初步探讨,提出笔者对解决这些问题的相关设想和建议。

  

   一、国家监察法的性质、地位

   国家监察法的性质、地位和国家监察机关的性质、地位是密切相联系的。

   首先,国家监察法不同于完全归属于行政法的《行政监察法》,而是与《人大常委会监督法》、[4]《国家安全法》、《戒严法》、《国防法》、《民族区域自治法》等基本法律一样,属于宪法相关法(或称“宪法性法律”)。因为行政监察法的调整对象是行政法制监督关系,行政监察法的执法主体是作为国家行政机关的行政监察机关。而国家监察法的调整对象是国家监督关系(行政法制监督关系只是国家监督关系的一种),国家监察法的执法主体是国家监察机关。国家监察机关不同于仅行使行政监察职能的行政监察机关,行政监察机关所进行的行政法制监督属于行政系统的内部监督。[5]国家监察机关作为国家机构整体的组成部分,其所行使的监督职能则是针对整个国家机关和整个国家公权力(甚至包括社会公权力)的。尽管国家机关即包括行政机关,国家公权力即包括行政权,从而对行政机关和行政权的监督是对整个公权力监督的重要组成部分,但国家监察机关对行政的监督已经不再是行政系统的内部监督而是已转化成外部法律监督了。

   其次,国家监察法不同于《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等国家机关组织法。虽然国家监察法与国家机关组织法一样,同属于宪法相关法,但国家监察法不仅有组织法的内容,而且有行为法、程序法和救济法的内容,具有混合法的性质。因为国家监察法要同时规定国家监察机关的组织体系、体制、内外关系、职责、权限(组织法的内容);规定整个监察权行使的流程,各监察阶段监察行为的方式、步骤、行为准则和要求(行为法和程序法的内容);规定对监察权行使的监督机制和对监察对象的救济机制(救济法的内容)。根据一般法律体系的结构,组织法、行为与程序法、救济法是分立的,三者分别构成单独的法律。如行政法体系中的行政组织法(《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》[6]等)、行政行为和行政程序法(《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》及统一的行政程序法等)、行政救济法(《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等);司法法体系中的司法组织法(《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等);司法行为法和司法程序法(《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、[7]宪法诉讼法等)、司法救济法(冤狱赔偿法、司法赔偿法等) .国家监察法之所以不同于行政法和司法法,将采取组织法、行为与程序法、救济法三者合体的形式。主要是因为国家监督体制正处于改革转型阶段,法律既要对之引领、指导,又必须为之留下试验和运作的广泛空间,既要使改革于法有据,又不能过分束缚改革的裁量性和灵活性。在组织法方面,可能在较长一段时期内,我们还会采取我国目前许多国家机关一直沿袭采用的“三定办法”,[8]即通过国家编制机关发布相应文件规定其机构、职能和人员编制。在救济法方面,我国还不可能建立完善的违宪审查和相应救济制度,国家监察又不可能适用行政诉讼救济,故目前主要只能依靠国家监察系统的内部监督和内部救济。因此,我们现在进行国家监察法立法,主要着力点在行为法和程序法方面,但组织法和救济法的内容又不可能完全空缺。虽然不能对此二者单独立法,但在即将制定的国家监察法里,必然要规定国家监察机关的大致组织结构、基本职责和权限,以及对国家监察可能的违法侵权行为的救济。

   再次,国家监察法属于国家监督领域的基本法律。所谓“基本法律”,就是说在相应调整领域,其具有统率其他一般法律、法规和规章的地位。法规和规章自不待说,国家监察法制定后,必然要通过行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的形式制定各种相应的实施规则、办法。这些规则、办法当然要以国家监察法为依据,不能与之相抵触。至于在国家监察法之外是否有必要制定某种单一性的一般法律,例如,国家监察委员会对各级人大、各级法院、各级检察院的监察必然有其特殊性,对于不同领域监察的特殊性问题今后是否有必要另行单独立法,这都是今后需要研究和予以回应的问题。如果今后决定单独立法,那二者的关系应是基本法律和一般法律的关系,即单行法必须遵循国家监察法的一般原则,不能以“后法优于前法”或“特别法优于普通法”为根据与之冲突、抵触。

   另外,国家监督领域的基本法除了国家监察法以外,还有《人大常委会监督法》。国家监察法与《人大常委会监督法》都是监督基本法,二者调整的对象有所差别。前者调整的重点是对公职人员的监督,包括对人大常委会委员和常委会机关工作人员的监督;后者调整的重点是对国家机关工作的监督,包括对国家监察机关工作的监督。当然。对国家机关工作的监督也包括对国家机关负责人和国家机关工作部门负责人的监督。这种监督与国家监察机关的监督有一定重合,但二者亦有区别:国家监察机关监督的重点是监督对象的廉政情况,主要目标和任务是反腐败;人大和人大常委会监督的重点是监督对象的履职情况,主要目标和任务是保障法律和政策的实施。另外,国家监察机关对公职人员监督的范围包括领导干部和所有工作人员,而人大和人大常委会对公职人员监督的范围仅限于领导干部,如政府和政府部门正副行政首长、法院、检察院正副院长、国家监察委员会正副主任,而不及于一般工作人员。

  

   二、国家监察法调整的主要法律关系

   国家监察法调整的法律关系[9]主要有下述五种:

   (一)国家监察机关与监察对象的关系

   国家监察法调整的最主要的社会关系无疑是国家监察机关与监察对象的关系。不理顺和规范这一关系,国家监察制度就无法运作,国家监察的目标和任务就无法实现。为理顺和规范这一关系,国家监察法首先要规定国家监察机关的职责、职权和监督措施、监督手段,确定它有权对监察对象采取和实施什么样的监督行为;其次,国家监察法要规定国家监察机关行使职权的方式、程序,确定其怎样对监察对象进行监督,保证其监督既有力有效,又不任性、恣意;再次,国家监察法要规定监察对象的权利义务,通过确立监察对象的权利(如陈述权、申辩权等),保障监察对象在接受监督的过程中,其人身权、财产权等合法权益不致被任意侵犯,通过确定监察对象的义务(如依监察机关的要求提供相关材料的义务、如实说明相关情况的义务等),保障监察机关顺利进行监督;此外,国家监察法还要规定监察对象在接受监督过程中寻求救济的方式和获取救济的途径,使之在其合法权益受到监察机关违法侵害时能得到伸雪冤屈的机会。很显然,要使国家监察制度顺利和有效运转,必须通过国家监察法明确监督方的权力、责任和被监督方的权利、义务,调整好监督方与被监督方的法律关系。

   (二)国家监察机关与人民代表机关的关系

   国家监察法需要调整的另一重要关系是国家监察机关与人民代表机关的关系。关于这一关系,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》设定了一个大致框架:首先,“监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”。[10]其次,“监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。这里的“本地区所有行使公权力的公职人员”,当然包括本级人民代表大会及其常务委员会机关的公职人员。很显然,《决定》设定的关于国家监察机关与人民代表机关关系的此种框架,需要作为国家基本法律的国家监察法予以确定和进一步明晰化、明确化。例如,国家监察机关向人民代表机关负责,究竟如何负责?是否需要定期和不定期向人民代表机关报告工作,接受人民代表机关的审查、审议?人民代表机关监督国家监察机关,究竟如何监督?人民代表机关代表是否可以对国家监察机关提出质询,人大和人大常委会是否可以罢免国家监察机关的主要负责人?又如,人民代表机关有权监督国家监察机关(如有权罢免国家监察机关的主要负责人),国家监察机关也有权监察人民代表机关的公职人员,在监察过程中有权对人民代表机关的主要负责人予以处置、处分,二者的关系应如何协调,以确保不发生冲突?这些都需要国家监察法予以调整和规范。

   (三)国家监察机关与党的纪律检查机关的关系

   关于国家监察机关与党的纪律检查机关的关系,中央发布的关于国家监察体制改革的《试点方案》仅有简单的一句话予以表述:“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”。但二者的具体关系如何,是否需要国家监察法予以明确?也许国家监察法不会直接规定国家监察机关与党的纪律检查机关的关系,但国家监察法立法时必须明确二者的关系。这种关系是如同党的中央军事委员会和国家中央军事委员会的关系一样,二者完全融为一体,“一个机构,两块牌子”,[11]还是“两个机构,合署办公”,监察机关与党的纪律检查机关在职责上仍有所分工,前者主要实施法律监督;后者主要实施纪律监督。单纯从理论上讲,党的纪律检查机关是中国共产党的机关,它实施的纪律监督应该是对中国共产党自己党员的监督,对其他民主党派党员和其他非党员公职人员的监督应由国家监察机关实施。[12]但从工作便利上讲,二者不加区分,不分彼此,其监督可能更有效率。无论最后决定采取何种关系模式和体制,都必须通过相关国家法律或党内法规明定,如果国家监察法或其他国家法律都不方便规定的话,则必须通过党内法规明确二者的相互关系。

   (四)国家监察机关与司法机关的关系

关于国家监察机关与司法机关的关系,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》给予了一个大致轮廓性的规定:国家监察机关“履行监督、调查、处置职责”,“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学杂志》2017年第3期

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