袁刚 韩亚栋:清末预备立宪中的税收与“国会”互动

选择字号:   本文共阅读 639 次 更新时间:2017-04-16 01:57:34

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   提要:财政危机深重的清末预备立宪,有经资政院“疏通舆论”增税之议,但资政院、谘议局只是微妙的民意(准代议)机构,议员请求“赋权于院”、“许民监察”,屡为清廷所拒。由于缺乏监督政府说服民众的权能,资政院、谘议局终难协调政府增税。反过来立宪派也以税收作筹码提请朝廷速开国会,但由于目标意识不确上下缺乏真诚互动,英法美革命中税收与代议制博弈的一幕在清末没有出现,税收推动型代议制最终未能确立。

  

   关键词:预备立宪;财政税收;资政院;谘议局;财政社会学;

  

  

   袁刚,1953年9月,江西南昌人,北京大学政府管理学院教授,历史学博士,主要研究中国政治思想和制度史。

   韩亚栋,1987年2月,湖北荆门人,北京大学政府管理学院硕士(已毕业),北京师范大学中国社会管理研究院博士研究生(在读),主要研究中国政府与政治,

  

  

   一、以“财政社会学”视角探讨清末预备立宪

  

   任何社会出现足以颠覆乾坤的危机,前兆必然是财政危机。在现代政体转型之际,严重的财政危机可以直接导致一个政权的垮台,同时也可能成为实现民主宪政的契机,清朝末年的“预备立宪”,即在这个门槛前徘徊过。

  

   “财政社会学”(fiscal sociology)的研究表明,代议制与税收可能相得益彰(synergy)。证据有:议会制在英国即因贵族在议会抵制国王扩大征税而产生;美国独立也因反抗英国征收印花税而召集的大陆十三州会议而开始;法国大革命则起于三级会议讨论税制不公,由此看来税收的确促进了代议制的成长。[1]

  

   代议制与税收的关系有三种略有差别的论证:其一,谈判模式(the bargaining model),面对严峻的财政危机(常因战争所致),当权者为向臣民收取钱财(wherewithal),不得不与其成员进行谈判,代议机构因此得以产生。为什么征税行为如此常见,而代议制机构却略显稀零呢?有学者指出:代议制机构常在统治者向流动资产(mobile assets)征税时得以产生(后者具有较强的避税能力、不易掠夺)。[2]其二,合法化模式(the legitimation model),当权者之所以得以通过代议制机构而摆脱财政危机、赢得国际竞争,是因为这一机构能够激发、保持臣民的义务感,使之积极纳税。换言之,代议制机构的成长确实深受战争导致的财政危机影响,但它却并非臣民纳税的奖赏所致,实因统治者力求其征税行为合法化的努力使然。[3]其三,介入式模式(the involvement model),税收之所以促成了代议机构的出现、增强与维系,主要是因为这些机构或亲自扮演着征税主体的角色,或其能切实代表征税主体。换言之,对征税行为的深深介入是税收推动代议机构成长壮大的重要原因。[4]

  

   有学者指出:强制性税收(coercive taxation)弊端在于其不仅极易导致纳税人的抵制,且代理收税者难免中饱私囊,而代议制的同意型税收情况就好多了。因事前经过了民众代表的同意,征税过程简单、廉价且可预期;存在以税收“换”政策的平台(forum),征纳双方实可寻求双赢;由于被纳入政策过程,纳税人会更积极地回应战时财政的紧急需要;代表纳税人的组织(代议机构)的存在,岁入、岁出将得到严格监督,浪费、腐化因而减少;因其税收收入与民众财富形同唇齿,统治者会致力于推进公民富裕,云云。[5]

  

   基于纳税人或其代表同意的征税制度比压迫性征税制度更为契合民心、行之有效,国内学人也试图借鉴西方税收-国家(tax-state)的经验,以纳税人权利与义务统一或预算民主作为中国税制改革的方向。[6]然早在20世纪初,我国就有了这样的尝试:清末十年推行新政改革,严峻的财政危机情势使朝野上下不少精英也曾试图通过资政院、谘议局等准代议机构,来增强财政汲取能力。有研究者甚至认为清末预备立宪政策的出台,就是受到了清廷敛财意图的驱使。[7]也有人注意到立宪派以税收作为筹码而请愿要求速开国会。[8]

  

   改革需要财政支撑,办新政更是要大把花钱。但清朝政府的财政吸附能力一直很低,较之现今强力政府相差太远。从明中期直到晚清,中国的财政税收基本上在国民收入的3%左右,乾隆中期朝廷的财政收入在5000万两银子上下,相当于今天的 95亿元;到晚清新政改革之时,朝廷收入是8000万至9000万两银子,不到今天的200亿元,抵不上当今我国一年财政收入的零头。[9]清因庚子赔款背上了沉重的财政债务,新政改革各项耗费更使政府陷入了深刻的财税危机。强力征税国家无此能力,要民众自愿加税又回天乏术,因此想到了新办的民意机关资政院、谘议局,由其作为中介与纳税人疏通,激发义务责任感,似乎有了新的征税筹码,新的增税希望。如此,则转型中国的“国会”似乎也与税收挂上了钩,代表纳税人利益的议员与当政者就权钱似乎可讨价还价进行交易,低成本地换取代议制民主。

  

   二、国会“疏通舆论”和“许民监督”两种增税思路

  

   清末新政改革时,严重的财政危机也使传统财政体制受到质疑,西方诸国重赋而少怨的财政状况引人关注和赞慕。[10]亦有学者认定财政危机乃清末新政失败的直接或深层原因。[11]

  

   清朝财政吸附能力一贯很低,虽然国家的税收长期仅占GDP的3%,但实际上百姓付税却多过3%,很明显地方分肥或官僚贪污所在多有,此乃体制性腐败。日本在明治维新后中央集中财权,到1905年时,国家税收几乎是明治初期的百倍,所以中央政府可做很多事,国力自然强了。清政府却一直只有几项可怜的老收入,且不少还得靠海关总税务司赫德每年上交,其陈腐的财税体系亟待现代化,所以财税改革乃晚清新政的重头戏。然新政一推行就遇很大疑惑,刚开始因中央拿不出更多的钱补贴地方,清廷倡导筹办地方自治,但随着新政推进,发现办新政须有一个强大中央政府,很多事必须统管。清末财政危机不仅表现为赤字,更体现为整个体制失衡失效,“户部之权日轻,疆臣之权日重”,[12]中央对全国财政的控制力在日益减弱。因有限的财政汲取能力无法满足新政的巨额支出,清廷不得不严重依赖外债。[13]光绪朝“盖以岁入不足最高之数而言,不过三千余万,以全中国之财力而论,筹补此数,并非太难”,[14]但当政者却无解决之道。光宣之际,清廷实际财政收入占生产总值的比重长期浮动于3%-5%之间(见表一),足见其财政汲取能力极其虚弱,国力十分空虚,。

   资料来源:周志初著:《晚清财政经济研究》,济南:齐鲁书社,2002年11月,第259、261页。

  

   由于庚子后数额巨大的战败赔款逼在眼前,林林总总的新政开支又继之在后,更因“我国财政外受协定关税条约之束缚,无增税之自由;内受财政组织不善之障碍,无筹巨款之能力”,[15]举外债遂成了清廷筹办新政的最“佳”选择(见表二)。

  

   资料来源:徐义生编:《中国近代外债史统计资料》,北京:中华书局1962年10月, 第92-93页。

  

   及至辛亥革命爆发,清政府仍汲汲于借外债以应内乱,各项借款谈判的最终失败,事实上宣告了清廷的破产。[16]

  

   财政危机深重,令清廷如坐针毡,相图补救也就成为新政的重中之重。[17]光绪三十二年(1906)宣布预备立宪,对财政问题更倍加关注。该年九月颁布的《考察政治馆拟设资政院节略清单》中,清廷对创设资政院的意图作了明确说明:希望通过资政院“采集舆论”,从而达到增税、尊君、分谤之目的。

  

   设资政院以增税收的具体思路是:

  

   “凡上有所创,必付院议行,下有所陈,亦由议院达。以故君民一体,上下同心,有战事则人尽当兵,有巨费则人愿加税,富强之故由此来也。……且国民义务,以纳税为一大宗。现在财政困难,举行新政,何一不资民力。若无疏通舆论之地,则抗粮闹捐之风何自而绝,营业税、所得税等法必不能行。”[18]

  

   所谓西人积极履行纳税、当兵之义务,皆因议院发挥了议行政事,沟通君民的作用,以致富强。而就清廷言,新政耗资甚巨,是时财政惟艰,由资政院疏通、采集舆论,或可杜绝抗粮闹捐之风,推行营业所得诸税,使征税行为合法化。

  

   资政院刚开办的第一次常年会宣统二年(1910)九月初四第四号议场,就讨论了国家预算决算,九月十七日第八号议场又讨论河南印花税案。[19]九月二十日第九号议场议员罗杰发言:“国会速开一事为我国存亡问题。何以言之?外患日迫,非国会担负财政、扩张国防,不足以抵制”。又说:“且各省谘议局议员前在北京开联合会议决,代表国民心理,不速开国会,互选资政院议员,不能承诺新租税。非本员一人要挟,实国民全体迫于外忧内患不得已,而援各国国会请愿不出代议士不纳租税之通例”。[20]清朝希望议员疏通民间增加新税,议员则以增税要胁朝廷放权,并打出“不出代议士(议员)不纳租税之通例”。

  

清以国会疏通税收的思路,有几个特征:其一,强调民众义务而淡化其权利。资政院之创设,惟以君主为宗,不以国民为本。对前者而言,通过采集舆论,资政院实可发挥知民情、避民乱、抑内阁、分民谤等作用;对后者来说,资政院仅为其建言、泄愤之地,其言论之成效,利益之保障,仍为未知之数。其二,资政院仅为“疏通舆论之地”,(点击此处阅读下一页)

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