赵杰:新决策观浮出水面

选择字号:   本文共阅读 2949 次 更新时间:2006-07-20 23:34:51

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赵杰 (进入专栏)  

  

  政府决策问题的重要性是不言而喻的。决策失误造成的损失之惨重,足以贻害几代人;决策对相关利益者的排斥,极大地增加了政策执行成本,积累到一定程度,社会稳定将付出巨大代价;决策责任的难以追究,又加剧了前两者的蔓延程度。

  而将决策机制建设和实现决策的科学化民主化规范化,作为转变政府职能,建设服务型政府的重要方面,列入全面履行政府职能的三项任务之一,是十六大以后政府工作的新亮点。温家宝总理在十届人大二次会议上作的《政府工作报告》,将政府决策与公共参与、专家论证结合起来,实现公共问题决策的公众化、科学化、机制化、规范化,是新一届政府以科学发展观为指导,实现政府工作的规范化法制化的重要一步。这表明政府在求解决策难题,突破决策制度建设障碍过程中,新决策观逐渐形成。

  

  决策理念的明晰化

  

  2002年,中共十六大在“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与”基础上,提出实现决策机制科学化民主化的总体要求:“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。”反映了将群众的情绪、意愿、智慧、能力,作为决策科学化、民主化制度建设中的重要能动因素;当作“互动方”而不是“受动方”;重视对反馈信息的分析与利用,来加强决策制度建设的根本转向。

  十六大对推进决策制度建设还提出四项要求:即建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制。这是从建设社会主义政治文明总体部署角度,首次提出决策建设的主要制度构成。

  十六大推进决策制度建设的新思想,集中起来就是:决策问题是与群众利益攸关的重大问题,决策领域是社会公众利益表达的重要领域,公共参与是在决策领域维护和实现最广大人民根本利益的重要手段。决策的科学化民主化的决策制度建设的重心,逐渐转到探索形成中国特色的公众参与、双向互动的利益表达与决定机制上。这成为十六大后,新一届政府推进政府决策制度规范化建设的重要基础。

  2003年3月21日,温家宝总理主持召开国务院第一次全体会议时提出,新一届政府要有新气象、新面貌,关键要在实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督三个方面有明显进步。

  新制订的《国务院工作规则》关于建立一套在发扬民主基础上的科学决策机制专门作了四方面的具体规定:(1)各项重大决策,都要经过深入调查研究,充分论证,广泛听取各方面意见,由集体讨论决定。(2)涉及国民经济和社会发展的重大问题,要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证。(3)完善重大决策的规则和程序,建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制。充分发挥专家和研究咨询机构的作用,对涉及面广和专业性强的决策事项,通过举行论证会、座谈会,以及多种形式的咨询活动,进行科学论证。(4)建立决策责任制度。

  以国务院第一次全体会议为标志,决策制度的建设被提到了政府职能转变的高度,在行政程序上推动了决策机制创新和新决策观的形成。重视专家意见、重视听证程序、重视决策责任,表明政府决策开放度、参与度的提高,标志着“以人为本”的决策新理念在高层决策圈内成为共识。

  

  参与、回应、互动

  

  中共十六大提出“扩大公民有序的政治参与”后,决策的科学化民主化探索的实践迅猛发展。以参与、回应、互动为特征的新的决策理念悄然渗透到社会的公共生活领域,以科学理性、平等协商、利益协调为特征的新的决策模式兴起于社会公共管理领域。决策的科学化民主化的决策制度建设的重心,正逐渐转到探索形成中国特色的公众参与、双向互动的利益表达与决定机制上。

  在实践探索方面,决策模式发生了一系列变化:

  —专家走进中南海,为中央领导进行专题讲座;国务院就经济形势和社会发展的重大问题召开专家座谈会,听取不同意见,鼓励观点争论。

  —各级政府纷纷建立决策咨询委员会,重视“智库” 建设。

  —《广东省爱国卫生条例(草案)》的立法听证会,国家民航价格听证会,北京城铁八通线票价听证会,歌华有线收视费等价格听证讨论,以及城市房屋拆迁、不吃野生动物、法律援助工作等立法听证会的召开,表明公众利益表达的程序和决策意见的公共表达机制开始建立。它对决策公众参与性的激发的作用是重大的。

  —新闻发言人制度与公民旁听政府会议制度的建立。增加政治信息的透明性和决策活动的透明度,实行政务公开,让社会各界了解和参与决策,是决策科学化民主化的基础条件。政府通过新闻发言人,定期以口头或书面公告形式,向新闻界和公众提供官方正式认可的、一定程度上也是权威的信息,有利于避免信息传播失真、失控,有效理顺政府与公共事务领域的关系。2003年6月3日上海市政府建立新闻发言人制度,定期向全市居民发布关于经济和社会发展、城市管理等方面的有关信息,以及政府的重要决策及相关工作,

  从2003年7月1日开始,在福建省厦门市,公民可申请旁听市政府常务会议。这些改革举措,从制度上极大地改善了公共信息的供给,为公众参与公共决策提供了正式渠道。

  —在网络化社会,公民通过互联网对行政决策的事项、方案选择等充分发表意见和想法,也成为行政决策的重要信息源。尤其是BBS论坛对社会问题的讨论能以“第三方”“民间”的身份对社会舆论施加有力影响。互联网使政府进行大范围民意测验成为可能。网络技术的发展使民众有充足的时间和精力拓展兴趣范围,关注周围生活的变化,多层次、高密度关注国家权力特别是行政权的运作,更积极地参与行政决策过程。一个典型的例子是,党和国家领导人上网了解“非典”防治情况并将网友意见转达到防治职能部门。

  

  专家作用和公众参与相互制衡

  

  决策领域的实践探索,为在政府行为和政府自身建设方面,推进决策科学化民主化规范化提供了丰富的土壤。

  温家宝总理在十届人大二次会议《政府工作报告》提出:“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。”强调完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,突出四方面制度的建设,强调集体决策长期坚持下去,成为政府决策制度建设的基本内容。这种从转变政府职能角度求解决策难题,形成的靠公众参与来决策、靠制度来决策、靠集体来决策的制度建设理念,标志着新决策观的形成。

  报告将公共参与和专家论证、政府决策并列,表明决策问题的公众化。决策这个领导群体内部尤其是“一把手”独断的高级事务,被定位为成为公众与领导层共同参与的大众事务。

  报告将“公共参与”列于“专家论证”之前,表明公共问题决策的实质在于其“公共性”;公共问题的解决既要依靠科学性程序,又要具有社会协调性程序。在决策方案形成过程中,吸收和听取各类利益群体的利益表达意见,有利于保障决策方案的科学性,还有利于决策方案的执行,有利于发挥公共政策的积极影响。从而把问题解决在“决策”状态和过程中,通过决策程序的科学化民主化公众化,避免“上有政策,下有对策”的政策失灵。

  报告将专家论证纳入决策机制建设要求,强调在进行专家咨询基础上,还必须使各类决策意见进入表决程序。这既有利于容纳不同倾向的意见和方案,最终通过决策论证程序形成制度化决策,又有利于事后界定决策积极影响或确定决策失误责任。

  科学方案的优选化,是指在方案的经济合理性、价值合理性、社会发展协调性方面的优劣比较和权衡。利益冲突的协调化,是指方案准确把握不同社会群体的近期与远期、暂时与根本的利益要求。这需要决策模式中专家作用与社会公众参与的配合。建立和完善社会主义市场经济体制进程中,突出公众参与性、科学性,成为新决策观的鲜明特点。但进一步使公众参与的观念渗透到决策机制建设的各个环节,进一步使这种还利于民、谋利于民的决策理念在决策领域深深扎根,进一步在政府职能转变中,还任重而道远。

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文章来源:《南风窗》2004年3月下

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