张志铭:审视当下中国监察体制改革

选择字号:   本文共阅读 556 次 更新时间:2017-04-12 10:09:53

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张志铭 (进入专栏)  

   首先对南京审计大学监察和审计法治研究院的设立表示祝贺!同时对秦前红教授学术上的敏锐、责任担当表示我由衷的钦佩!感谢会议主办方的邀请,感谢前红教授给我们这样的一个机会,就这样一个非常重要的话题到这来跟大家交流,向大家学习。我报告的题目是“审视当下中国的监察制度改革”。所谓审视,就是要认真地看一看、想一想,或者说更加认真地看一看、想一想,当下中国的监察制度改革,到底意味着什么。

   中央办公厅关于在三省市推行监委会改革的试点方案中说,这项改革是“一项重大的政治改革”,“事关全局”,它的目的是指向“建立党的统一领导下的反腐体制”。我也觉得监察委员会体制改革是一项非常重要的政治改革,粗粗地体会梳理就会发现,这项改革涉及到政体架构,涉及到党国关系、党政关系,涉及到法治德治,涉及到法律与党规党纪,法律与道德等诸多复杂关系的处理,涉及对这样一些重大问题的重新认识,所以确实关系重大,而且一定会影响深远。下面我就向顺着这样一个角度来讲几点。很多都只是提出问题,没有什么确定的结论,或者更多的只是一种思考。

   首先,改革涉及到对检察权的配置以及检察权的宪法地位的重新认识和思考。回顾这次监察委员会体制改革,感觉检察院方面比较被动。对于检察理论和实践,检察系统这些年投入很多,各种论坛都在不断举办。我对这些年检察系统的理论研究曾经给过一个评价,即“热闹而不深刻”。因为这句话剥了检察系统内很多人的面子,他们对我有意见。现在回过头看,以往的检察理论研究的确太受自己本位立场的限制了,对复合形态检察权能的内在矛盾冲突,对检察权的性质定位,没有一个必要的审视和反思。我们检察制度深受欧陆检察制度传统的影响。从欧陆检察制度发生的意义上看,其角色功能主要有三个:一是制约审判,二是控制警察,三是保障人权。从后来的演变来看,制约审判这项职能不断淡化甚至基本上不提,控制警察权呢,是在不断的强化,而在保障人权方面,则是在不断的被强调。我们的检察制度这几年的发展,实际上是跟这个走势有很大不同。检察机关在宪法上被规定为国家专门的法律监督机关,地位很高,在政体架构上是人代会下一府两院中的一院。检察权能被一概认定为法律监督权,甚至出庭公诉也被认为是在行使对法庭等的法律监督。查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等则更被认为是检察院作为专门监督者的典型表现。现在这一大块权能拿出去了,那么检察权能就基本变成了一个单纯的公诉权能。如果检察院成了单纯的公诉机关,尽管它还有其他一些权能,但还是不是撑得起那么高的宪法地位,就得打个问号。这的确是一个非常大的问题,无远虑有近忧啊!

   第二个问题是要重新思考党政分开这样一种认识。监察委员会体制的改革涉及到党的纪检和委员会的合署办公,这个合署办公的意义不会只是形式上的,肯定还有重大的实质内涵。检察委员会是由人大产生,对人大报告工作,它与纪检委的合署办公,在对象上要实现对公务人员的全方位覆盖。因此可以断定,今后合署办公的监察委员会在办案所涉及的人员和事项上必然有党员和非党员,有党务和非党务。这样一来必然在逻辑上需要我们思考一个非常大的问题,即党政关系到底是一个什么样的关系。我们思考中国的政治改革,思考中国的法制改革,之前作为出发点、作为思考原点的是党政分开,这究竟能不能成立。从纯粹的技术逻辑上讲,我们之前所谓的党政分开,实际上是分不开的。对此最近有一个说法,说党政是“分工不分家”。我想从逻辑上讲,确实党政是分不开的。这触及了我们学者思考问题的一个天花板,这个天花板就是党政分开。大家可以想一想,如果说一个政党是一个国家唯一的执政党,永久执政,它怎么可能不直接地、大量地介入国家和政府的管理事务。没有可能的。在这个问题上,在我们之前对这个问题的思考上,是需要有一个重新审视的。我们在这方面的认识实际上已经提出了一些概念,一些理论。比如,有学者明确提出共产党要实现从革命党向执政党的立场转变。什么叫“从革命党向执政党的立场转变”,我想这是在主张党的活动、党的执政一定要在国家之内,而不是在国家之外。革命党的思维就是党是在国家之外,在政权之外去运作,而执政党的思维就是它一定要在国家之内,不是在国家之外,也不是在国家之上。这的确是一个非常大的问题,我们能不能突破这个天花板,突破这个天花板意味着什么,需要很好地去思考。

   第三个问题是要重新思考党规党纪与国法的关系。国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,在行事准则上必然既涉及党纪党规,也涉及国家法律,涉及到党纪党规与国法的关系。关于这个问题,到目前为止大家知道最流行也是最权威的表述,是“党规严于国法,国法高于党规”。这是一个很明快很鲜明的表述,需要有正确的理解。在我看来,所谓的“严”和“高”,如果不是在涉及到党规和国法所调整的具体事项上有一个清楚的界分,就很难解释清楚。监察委员会体制改革需要我们非常严肃认真地面对和思考党规和国法的关系问题。我的看法是,法律有很多禁止性、命令性规定,属于强行法领域,党规党纪是不能突破的。党规要协同国法,国法高于党规。这个原则能不能确立起来,如果能确立起来,共产党作为执政党就能做到依法执政,与纪检委合署办公的监察委的工作就能纳入法治的道路。党规协同国法,党规不能与法律的强制性规定相抵触,在这方面眼下可能面临着一些非常艰巨的思考和操作。比如说法律是针对行为的,不能针对思想,而我们现在讲党规、讲道德作用的时候,其实很多内容不是针对行为的,是针对思想、针对内心活动的。我们有没有想过这些规定是否具有可操作性呢?党规的很多规定可能还是要更多地立足于我们法治原则里面讲的合理性原则,只能要求做可能做到的事情,而不能要求做不可能做到的事情。

   监察委员会体制改革现在是在三省市试点,但大家都知道,在中国,试点就意味着推行。比较可靠的预期是,在中共十九大和明年的十三届人大之后,随着国家监察法的推出,监察委员会制度将成为现实。在这样一个制度改革急速推进的时点,我们学者可能在决策上不一定能起多大作用,但是作为学者,特别是作为法律学者,应该留下我们的思考,这也是一份担当!

  

  

本文系张志铭教授2017年4月1日在南京审计大学与《法学评论》编辑部联合主办召开的“监察与审计法治学术研讨会”上的主旨报告。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:法学学术前沿

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