桂华:论法治剩余的行政吸纳*

——关于“外嫁女”上访的体制解释
选择字号:   本文共阅读 334 次 更新时间:2017-03-21 23:08:59

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桂华  

   【内容提要】以“外嫁女”上访为代表的一类社会矛盾,由于缺乏对应的法律规范,在解决过程中很难采用是非对错的裁决模式处理。大量无法进入法律渠道的法治剩余问题深刻地困扰基层治理。信访制度及其背后的行政体制采用与法院相异原则对待社会矛盾,践行一套独具特色的矛盾化解机制。信访制度一方面将不能进入法律途径的法治剩余问题吸纳进入行政体制,激发地方政府积极回应社会矛盾,同时促进行政组织内部资源优化配置,指向社会治理目标。信访制度具备矛盾承接与行政体制激活双重功能,在基层治理中扮演重要角色。

   【关键词】“外嫁女”上访 法治剩余 信访制度 行政吸纳 行政激活

  

一、法治化语境下的信访问题

   如一些研究所指出的,信访属于中国共产党在执政中贯彻群众路线的一项制度设置,具有鲜明的政治内涵。①除了政治动员、民情传递等政治功能之外,信访制度还存在权利救济、社会矛盾化解等方面的功能。后一方面功能随着20世纪八九十年代以来的经济社会转型而愈发突出,甚至形成对诉讼、行政复议等权利救济渠道的替代,形成“信访洪峰”、“信访拥堵”和群众“信访不信法”等现象。这不仅造成信访制度本身不能承受之重,而且危害我国整个社会治理体系的有序建设。

   与信访制度在社会治理中扮演越来越重要角色的趋势相同步,我国当前正在落实“推进全面依法治国”目标,“健全依法维权和化解纠纷机制”被纳入“推进法治社会建设”的基本内容。如此就催生出信访制度改革问题。针对实践中信访对法律救济渠道的替代现象,一种主导性观点认为信访制度的改革方向是“回归以信息传递和权利监督为主的政治缓冲功能”②并弱化其权利救济功能,只有这样才能促使矛盾纠纷进入法律渠道。支撑这一主张的基本论据是,信访制度在调解社会纠纷时所具有的非程序性和非规范性特征与法治理念相悖。按照法治化的标准来改革或者调整信访制度,在更深层上包含着在社会纠纷处理上法律优先的立场预设,即认为“解决纠纷的最终依据是法律”③。此类改革思路将信访与法治对立,并假设原本诉诸信访的矛盾纠纷可以通过法律手段解决。实际上,当前我国转型过程新出现的大量社会矛盾,缺乏对应的成熟法律规范予以解决,这既带来法律救济的局限性,也使得信访作为矛盾处理手段具备必要性。

   本文将以“外嫁女”上访问题为例,分析信访制度作为一种权利救济制度和社会矛盾化解机制实际发挥作用的方式。“外嫁女”上访是当前十分典型的一类上访,具有较高的社会关注度,关于“外嫁女”上访问题的研究比较多。如柏兰芝从农村产权制度变迁的角度,研究了珠三角地区农村集体股份制改制过程中所引发的“外嫁女”为争取“成员权”的政治行为,④陈端洪分析“外嫁女”被排斥出集体权益享有过程中的村规民约与集体所有制的冲突,⑤贺欣分析法院参与“外嫁女”纠纷可能引发的法律、权力与政治的纠葛,揭示法院通过策略性地解读法律来保持与政府权力关系中有利位置的做法。⑥关于“外嫁女”上访的研究大体可区分两个进路:一种是规范研究的进路,即从法理上讨论“外嫁女”是否有权利平等参与集体利益分配及其权利如何保护的问题;另外一种将“外嫁女”通过上访等方式争取自身利益的行动当作客观事实观察,借此研究基层治理问题。本文选取第二种分析进路,因此不打算在规范层面讨论“外嫁女”诉求是否合理,也不检讨与之相关的集体产权制度和司法制度设置是否合法,即不准备就“外嫁女”是否具备集体利益分配资格问题给予直接回答。⑦文章限定为对基层治理的经验研究,着重讨论“外嫁女”上访所引发的基层治理效应,以及“外嫁女”问题通过特定机制被有限化解的过程,以实现过程研究与机制研究的目标。

  

二、“外嫁女”上访成因及其救济难题

   “外嫁女”上访是最先在我国东部沿海地区出现的一类社会矛盾,核心是“外嫁女”这个特定群体能否作为集体成员而享受集体利益分配。“外嫁女”所诉求的集体利益分配资格问题,牵涉集体经济制度与集体经济组织运转方式,相关制度设置引发“外嫁女”上访,并造成“外嫁女”权益保护难题。

   (一)“外嫁女”成员资格与集体排斥机制

   《土地管理法》规定我国农村土地属于劳动群众集体所有,并由村民委员会、村民小组或者集体经济组织等代表劳动群众实施管理。在法律上,集体所有权属于一种特殊形态的共有产权形式,个体必须确立集体成员资格之后,才能享有集体财产权利及其附带权益。每一次集体所有权的行使都会触动内部权益分配格局,并有可能引发“外嫁女”上访,如承包地获得、征地补偿款分配、宅基地分配、集体股权配置、集体收入分红和其他集体收益分配等。下文分析的集体资产股份化改造属于“外嫁女”矛盾的触发点之一。

   为落实中共十八届三中全会决议提出的农村产权制度改革目标,2014年10月中共中央审议通过有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案,并进行试点工作。同年,浙江省政府办公厅下发《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》(浙政办[2014]101号),提出到2015年年底完成全省农村经济合作社股份制改革任务,通过集体经济股权改革,将除土地之外的集体经营性资产量化到人。农村集体资产股权改革的主要难点在于成员资格如何确定。为减少矛盾,浙江省各地基层政府在出台具体改革方案前进行相关摸底,以宁海县桃源街道为例,该街道共计498名“外嫁女”将成为矛盾焦点,本次股改有可能引发她们大规模上访。由于宁海县各村长期执行本村妇女外嫁一年之内必须将户口牵走的“村规民约”,因此当地的“外嫁女”主要是指“农嫁居”部分,即那些与城镇居民结婚而户口无法迁入男方所在地的本村妇女。宁海县相当一部分“农嫁居”妇女生产生活已经不在本村本地,这批“农嫁居”妇女一直是困扰当地基层治理的难题。

   股改中的成员资格确定涉及集体内部利益分配的复杂关系,浙江省相关文件只提出“宽接收、广覆盖”的成员界定原则,要求“由全体社员(代表)会议讨论决定集体资产股权享受人员边界”。浙江省各地推行股改工作时,县乡地方政府出台文件同样只在基本原则方面提出指导性意见,进一步将成员资格确定工作交给村级集体组织完成。政府这样做有两方面理由:一是各村情况复杂,上级政府无法做出统一规定;二是通过村民自治方式制定具体股改方案符合集体所有权行使原则。《村民委员会组织法》第八条第二款规定,“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,并在第二十四条列举包括土地承包、宅基地分配、征地补偿款分配等在内的涉及集体组织财产与成员权益在内的系列事项,需由村民会议讨论决定。集体经济组织股改与土地承包、宅基地分配、征地补偿款分配性质相似,都是处理集体组织财产与成员权益配置问题,政府要求通过村民自治方式制定权益分配方案需符合相关法律规定。

   以村民自治方式行使集体所有权,带来的实践问题是,它有可能变成多数人排斥少数人的手段。村民自治是符合宪法原则的一项基层治理制度,通过基层民主方式实现农民自我管理、自我教育和自我服务。作为基层治理基本制度,村民自治在法律框架下通过“少数服从多数”原则达成自治方案,解决集体内部的公共事务与权益配置问题。正是通过“少数服从多数”这一民主治理机制,“外嫁女”被排斥出集体权益分享。调查中发现,在一些村庄中,之前曾经引发“外嫁女”上访的征地补偿款分配方案,也都是通过村民会议商议做出的,并且在参加会议人数、表决方式、公示期限等程序方面上,皆不存在瑕疵。

   除集体所有权行使的制度设置原因之外,“外嫁女”问题还存在深厚的社会基础。农村集体既是经济组织和治理组织,也是社会组织。村民自治在议定集体利益分配方案时深受社会因素影响。以“外嫁女”问题为例,相当一部分农民持有“嫁出去的女儿,泼出去的水”一类传统观念,法律意义上的成员资格界定问题变成社会性身份认同问题。在集体利益分配问题上,一方面农民希望减少分配对象以提高自己的分配份额,另一方面是受传统思想观念影响,这两方面因素加上“少数服从多数”这一民主决策程序,演变成为对特定人群的排斥机制,有学者指出,“‘外嫁女’分配其实是村民自治下的产物”⑧。

   (二)“外嫁女”权利诉求的制度障碍

   村集体通过合法程序做出的集体权益配置方案,将“外嫁女”这部分人排斥在集体利益分享之外,形成集体内部不同群体的对立。这一矛盾的产生在很大程度上是由村民自治制度本身造成的,现有的集体所有权行使方式和集体经济组织运作形式自身无法解决“外嫁女”问题,因此需要引入集体之外的力量解决这类集体内部两部分人因利益争夺而引发的纠纷。“外嫁女”处于利益受损的地位,她们积极寻求外部力量来维护自己的权益。部分地区数据显示,“外嫁女”上访竟然占到当地信访案件的80%以上。⑨“外嫁女”问题大量涌入信访渠道,首先与信访这种权利救济门槛低有关,更关键的是,我国当前没有为“外嫁女”提供权利救济的法律渠道。这主要包括实体权利赋予不足与相关程序缺陷两个方面。

   “外嫁女”在上访过程中通常引用的法律条款包括,《宪法》规定的“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”,以及《妇女权益保护法》规定的“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利。”《宪法》与《妇女权益保护法》的相关条款,是围绕男女平等政治理念做出的抽象权利规定,无法直接成为司法救济的依据。“外嫁女”问题尽管体现了男女平等问题,但是二者并不等同。例如,在征地补偿款分配或者集体经济股改过程中,只有特定一部分妇女被排斥,其他大部分妇女权益得到保障。“外嫁女”不等于全部妇女,上述法律条款保护的主体是全体妇女,而非特指“外嫁女”群体。引发“外嫁女”问题的矛盾焦点是部分妇女在集体利益分配时是否具有集体成员资格,不仅《宪法》与《妇女权益保护法》相关条款没有具体回答这个问题,而且我国其他法律也没有对集体成员资格标准做出明确、详细的规定。法律上的留白,正是村民自治发挥作用的空间。在现有制度框架下,集体成员资格必须通过村民自治的方式来确定。如果“外嫁女”到法院起诉来维护自己权益,单纯引用《宪法》或者《妇女权益保护法》中的抽象规定还不够,她们还必须证明自己具备集体成员资格。在集体成员资格由村民自治决定的现行体制下,只要村民会议在集体利益分配方案达成过程中符合法律程序,“外嫁女”这一群体便不可能提供自己具备集体成员资格的有效证明。

面对以“外嫁女”问题为代表的这类集体利益分配所引发的矛盾,法院的态度几经变化。2001年最高人民法院政策研究室答复广东省高级人民法院相关请示时提出,“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院,只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定,人民法院应当受理。”按此规定,“外嫁女”等就集体分配方案不服提起诉讼,法院应当作为民事诉讼受理,在程序上打开“外嫁女”权利救济的司法通道。问题是,法院受理“外嫁女”问题之后,依然要面临集体成员资格确定的难题。不仅法院缺乏明确的依据来对集体分配方案进行实质审查,而且大量“外嫁女”以及类似矛盾进入司法渠道,也使得基层法院无力承受。⑩随后,2002年最高人民法院在答复浙江省高级人民法院关于土地征用补偿费分配方案的请示中又指出:“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2017年第2期

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