刘志强:人权司法保障对新行政诉讼法完善的规制

选择字号:   本文共阅读 228 次 更新时间:2017-02-12 22:40:13

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刘志强 (进入专栏)  

  

   摘要:人权与行政法的勾连在于权利与权力之关系,因而人权与行政诉讼具有通约和同构性。人权保障与人权司法保障是两个不同的领域,前者是指实体意义的人权保障,后者是程序意义的人权司法保障。诉权是一种人权,是因为诉权蕴含着人性基础,这种诉权并不局限于私法诉权,在公法领域中,行政诉权就是一种人权。人权的转化与具体化在新行政诉讼法取得明显进步。人权对新行政诉讼法的规制与完善,应在行政诉讼的定位,规范性文件的合宪解释,受案范围,救济权益方面,与社会公权力组织侵权行为方面,受到人权司法保障的规制。

  

   关键词 人权 行政诉讼法 诉权 人权司法保障

  

   作者刘志强,广州大学人权研究院法学教授

  

   2014 年 11 月 1 日全国人大常委会审议通过了修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称,新行政诉讼法),很好的回应了人民群众和社会各界的呼声与期待,是贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神,全面推进依法治国的一项重大举措,是深入推进依法行政和加快法治政府建设的重大制度创新,是建设公正高效权威中国特色社会主义司法制度的重大实践成果。

  

   立法是思想和观念的交锋与妥协,是权力和权利的博弈与平衡,根本目的在于保障公民权利与限制国家公权力滥用。尊重和保障人权,是我国的宪法原则,也是我们党和政府以及全体人民的坚定意志与不懈追求。从程序法来看,新行政诉讼法的立法目在于解决行政争议、保护行政相对人的合法权益和监督行政机关依法行使职权。如果从人权法角度来说,行政诉讼法主要是通过解决行政争议来,保护行政相对人的合法权益,并控制行政权力的滥用。但学术界,以往论者大多基于行政诉讼功能主义展开讨论,而鲜有从人权法角度对其作出思考与省察。因此,本文试图从人权法视野下的人权司法保障角度来论证如何完善新行政诉讼法以保障公民人权,应颇具学术价值与现实意义。

  

   一、人权与行政诉讼的关联

  

   人权是人作为人依其本性(自然属性和社会属性)所应当享有的权利。[①]人权形态的变化,不是自然发生的,而是需要国家机关履行职责。在现代社会,尊重与保障人权是国家的义务。国家机关是国家的载体,具体承担尊重与保障人权的义务。所有国家机关,包括立法机关、行政机关与司法机关,都无一例外地有尊重与保障人权的义务。同时,不同的国家机关在保障人权方面的作用与功能有所侧重。人权有三种形态:一是思想观念层面的人权,这种意义上的人权也被称为“应有人权”、“自然权利”等;二是文本规范层面的人权,经过制宪以及立法等过程,思想观念中的人权被写入宪法和法律,成为文本规范中的人权。被宪法文本化的人权又被称为基本权利,这些权利通过立法机关的立法加以具体化。三是现实层面的人权或者说实有人权,指通过具体实施宪法和法律,文本规范中的人权转化为现实生活中人们真正享有的实际权利。[②]也就是说,立法机关重在把“应有人权”与宪法上的基本权利转化为“法定人权”,行政机关与司法机关则重在把“法定人权”与宪法上的基本权利转化为实有人权,加以尽到实体和程序上的保障;行政机关对人权的保障具有主动性,侧重履行人权义务;司法机关对人权的保障则具有被动性,侧重程序上救济人权。

  

   不管对人权如何定义,人权一定与公权力颇具关联,否则不能成为人权范畴。本文认为,凡与公权力有关联的权利均属人权范畴。人权是权利与公权力两个要素的合一,否则不是严格意义上的人权问题。[③]从人权到人权法,则进入规范范畴。人权法是由国家制定或认可的法律所确认与保障的各项具体人权及其原则的规范的总和。它由单行人权法规及体现在宪法和其他法律、法规中的有关人权的规范所构成。从法律体系的角度看,它的性质与地位可以作两种理解。首先,它是一个独立的法律部门,可归属于“宪法相关法”一类,而同行政法等法律部门并列;其次,它是渗透在宪法与各部门法中的一种“综合性”法律,而不是一个独立的法律部门。[④]本文认为,人权法是具体人权的法律化规范,是制度人权的体现,是一个法律体系。人权法,存在狭义和广义之分。从狭义角度,人权法是指人权法典。就此而言,我国尚未专门的人权法典,只有我国宪法第三十三第三款规定“国家尊重和保障人权”的原则规定,这也是行政诉讼法制定的依据。从广义角度,人权法是指散见在我国以宪法为龙头、包括行政法及行政诉讼法等的一系列的具体人权规范和法律体系。[⑤]既然是人权法是人权法律化,那么,人权法中权利主体是个人而公民,义务主体则是公权力,包括国家公权力与社会公权力。人权内容则是公法规范中的权利清单。在行政法关系中,行政主体与行政相对人构成一对范畴,行政主体是行政法上享有权力、义务与职责的一个主体,包括但不限于行政机关,还包括其他授权行使行政权力的组织。行政法关系中的行政主体与行政相对人(所谓的官与民关系)关系,如同公权力在人权法中的权力与权利关系一样,乃属同构关系,其中的耦合性与通约性是理解人权法与行政法的切合点。换言之,在行政法关系中,行政主体是国家公权力的体现,既是执法主体,也是保护相对人权利的义务主体。从合法性来说,国家的合法性基础就在于行政机关如何履行义务以保障相对人的权利,这也是论证并证成国家公权力正当性和合法性的试金石。

  

   行政法是国家公共行政的规范,行政权力在公共领域中,管理与服务于相对人,但这种权力有保障相对人的作用,但有时也有侵犯相对人权利的来源。就此而言,人权与行政在这个意义上勾连起来了。官与民关系和权力与权利关系,演绎出在行政领域中的人权与公权力关系。从一定意义来说,人权是需要行政来保障,行政也要受人权规制。这是从实体意义来说的。如果进一步说,人权也是限制、指导和评断行政的标准。那么,人权这个实体意义的权利,很难自身说话,行政是否保障或侵犯了人权,也无规范意义上的程序救济与评断。因而,必须要建构人权司法保障。因此,人权保障是指实体意义上,尤其是行政权的人权保障。但行政权作用于相对人时,如果行政相对人不服,则需要建构程序意义上的人权司法保障。也就是说,人权保障与人权司法保障是两个不同的领域,前者是指实体意义的人权保障,后者是人权在司法领域中如何救济的问题。一个实体,一个程序。因此,人权与行政法主要是从实体角度来论证行政如何管理、服务于民,是否保障还是侵犯人权。人权与行政诉讼法则是从程序角度论述在行政过程中,行政相对人不服行政权,从程序上如何救济和保障行政相对人的权益。因此,人权司法保障制度则是行政诉讼制度救济和保障相对人权益的核心。

  

   二、行政诉权是一种人权

  

   学界以往的诉权研究一直局限于从民事诉讼法学视域来研究,把诉权预设成民事诉讼法学独有的范畴,无视行政诉讼、刑事诉讼中诉权的存在, 导致研究视域狭隘,遮蔽了诉权蕴含的人权意义。因此,有必要跳出民事诉讼法学之外,探寻诉权蕴藏的人权法理,以打破诉权研究的局限性。我们认为行政诉权也是一种人权,是因为诉权本身就是一种人权。如果说“没有救济就没有权利”,那么,“没有诉权就没有救济”;没有诉权与救济,诉讼制度就不复存在。因此,诉权蕴含着人性基础,理应成为“人之所以为人”而须臾不可离开的人权。[⑥]那么,诉权为何是人权?这必须要从诉权与人权关联性论证。首先,诉权蕴含人性基础。人性是人的内在本质需要在人与人、人与社会、人与环境的相互联系、相互作用中所表现出来的各种属性。这种本质需要往往外在化为人的自然需要、社会需要和精神需要,因而人性也是由人的自然属性、社会属性和精神属性三大结构性要素所构成。诉权的产生、发展史恰恰彰显或暗合了人性的三大要素,体现了人的自然需求、社会需求乃至于精神需求。其次,诉权的要义是人们“为何可以进行诉讼”。因为诉权可以满足人们进行诉讼的那些需要。诉权不仅可以满足人们通过诉讼、企求解决纷争的直接需要,而且可以直接或间接满足人之所以为人的多重需要。人有了纠纷就会“诉”,是人的自然本性的自然流露。产生纠纷后, 应该允许纠纷主体有权利去“诉”,即提出自己的诉求与主张,更是人性中的社会属性使然。再次,人是社会的人,人要生存与发展,其社会需求是人性需求最本质的体现。当国家、社会对纠纷的解决禁止“私力救济”后,一个合乎逻辑的要求必然是, 国家与社会应该为纠纷当事人创设一个供其诉求、主张的法律场所,并且要培养一批专职人员依据法定的程序规则与实体规则帮助其解决纠纷,恢复法律关系和社会秩序的原状。如果国家一方面禁止“私力救济”, 一方面又对各种纠纷不管不问,不提供相应的公力救济的形式。这就等于变相剥夺当事人诉的权利,使之“投诉无门”,任由纠纷在社会上蔓延,必然导致社会矛盾丛生、纷争不断,而且在缺失公力救济的情况下,当事人只有凭借自身的力量去解决纠纷,社会必然会倒退到“以暴制暴”的私力救济时代,其结果最终将危及国家统治。而这一切显然是忤逆人性与违背社会发展规律的。可见,从人性中社会需求的层面看,人需要诉权,国家也应该依法赋予公民以诉的权利。最后,诉权的人性基础,尤其可以在人性中人的精神需求层面找到相应的依据。人类精神赖以生存的条件之一就是要有诉权的存在,剥夺人的诉权,就是对人的精神的虐杀。可见,诉权对人类的精神世界是何等重要。人的精神需求在其现实性上,往往表现为参与的需要、诉求主张的需要、充分实现自身价值和人格尊严被公平对待与尊重的需要等。纠纷产生后,不让纠纷主体去诉,或使之投诉无门,就会让纠纷当事人的内心产生一种强烈的不公正感和委屈感,觉得自己的人格尊严没有得到社会和其他人最起码的尊重与认同,自然也因失去参与解决自己纠纷的机会而无法实现自身价值。这与“尊重与保障人权”和法治中国等共识价值的追求,明显背道而驰。因此,人的精神需求,也决定了在产生纠纷后,需要诉权的存在。[⑦]诉权就是一种人权。

  

   从上述论证来看,诉权符合人权人性基础,因而是一种人权。这种诉权并不局限于私法诉权,在公法领域中,行政诉权也是一种人权。行政诉权的旨在于通过法律手段保障公民诉权,进而应扩大“保障相对人行政诉权的原则”作为新行政诉讼的基本原则之一,有助于人民法院正确地审理行政诉讼案件和当事人依法参与诉讼,行使诉讼权利。新行政诉讼法第二至第十条规定了行政诉讼的基本原则,但从新行政诉讼法第十二条列举式规定,对于诉权的保护还远远不足,故应将保护相对人诉权的原则,作为行政诉讼的指导思想,并使之成为人权保障原则。因此,将保护行政诉权作为人权原则来对待,从行政诉讼立法到司法、从制度设计到实践落实都将诉权放在重要的地位,并将之作为完善新行政诉讼法的方向和目标。[⑧]

  

   三、人权具体化在新法的进步[⑨]

  

人权,从道德权利不仅需要转化为法定权利,也要从法定权利转化为实有权利。人权的转化与具体化,也就是说在行政诉讼中,国家公权力的行政主体通过人权司法程序来保障行政相对人的法定权利与实有权利。(点击此处阅读下一页)

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学友讨论

xyz31 2017-02-13 10:33:04

  人大应批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》,以保障《宪法》赋予中国公民的政治权利。

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