高培勇 汪德华:怎样评估本轮财税体制改革进程

选择字号:   本文共阅读 681 次 更新时间:2017-02-10 11:46:52

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高培勇 (进入专栏)   汪德华  
平衡控制与绩效导向。从预算管理制度改革的国际经验看,预算的控制导向与绩效导向之间的冲突一直是主要矛盾。解决预算的控制导向与绩效导向之间的冲突,可选择的基本思路是简政放权,强化监管,进而以自我控制替代外部强加的程序性控制。

   (二)做好公共沟通,加快直接税改革,推进税收法治化进程

   1.在明确税制改革“路线图”的基础上,做好公共沟通。构建良好舆论环境,支持税制改革,对于本轮税制改革落地至关重要。《决定》和《总体方案》所确立的“公平正义、调节有力”的改革目标以及在稳定税负前提下优化税收结构的路径规划,正在逐步深入人心。2.加快直接税改革步伐。个人所得税以及房地产税的改革,担负着提高直接税比重,优化收入及财产分配格局的重要任务。当前要加快两大税种改革的各方面准备工作,尽快启动改革步伐。当然,改革需要注意充分体现量能负担的原则,注重征管条件的配套,税制设计应有利于强化征管。3.提升征管能力,推进税收法治化进程。推进税收法治化,不仅是建立现代财政制度的必要条件,也是落实中共十八届四中全会“依法治国”精神的必然要求。税收涉及每个人的利益,社会关注度高,因而税收法治化是财政法治化的优先事项。当前我国仅有三个税种立法,推进税收法治压力很大。“十三五”时期,应在处理好改革与立法之间的协调关系的基础上,安排好立法顺序,积极推进税收法治化进程,力争税收立法5-10部。

   (三)完善地方债制度,加快社会保障制度改革,防范财政风险

   防范财政风险,实现长治久安是本轮财税体制改革的重要目标之一。防范财政风险,关键要恰当评估中国的财政风险来源。当前,国内外舆论较为关注地方政府债务可能导致的财政风险。从若干大国的历史经验来看,养老、医疗等社会保障领域的资金缺口,可能是财政可持续发展的最大挑战。对于这两个方面的风险,均不容小觑。

   准确认识中国政府债务风险的“近忧”与“远虑”、“总账”与“分类账”。从总量上看,中国综合政府债务并不存在多大风险。即使单独比较地方政府债务,中国的比重也并不特别高。再加上中国的经济增长速度较快,地方政府债务主要投资于生产性资产,政府资产雄厚,比重不高加上三重保障表明中国政府债务的“近忧”不大,其风险主要来自于管理体制导致的局部风险,以及债务资金投资低效风险。

   但是,上述的这些指标均是算“总账”的结果。一旦细化到“分类账”——分别就各个地区计算其债务风险,则立刻会发现,有些地方的债务,已经以逾期、赖债或资不抵债等现象揭示出区域性风险迭起的严峻态势。进一步说,社会保障体系潜在的未来资金缺口所带来的中国政府债务的“远虑”,必须高度重视。中国已进入老龄化社会,且老龄化的速度非常快。如维持现有养老保障制度,则到2050年养老保障体系所需年度财政补贴占GDP的比重在6%以上。即使维持现有财政补贴力度不变,如所有年份的资金缺口累积到2050年一次性由财政偿还,其所需偿债资金将占当年GDP的90%左右。这还仅是养老保障体系的潜在债务压力。因此,社会保障体系的改革,不能等到出现问题才改革,要未雨绸缪。

   (四)尽快明晰财政体制改革具体方向

   财政体制安排深度影响地方政府的行为,是国家治理体系的重要组成部分,在中国具有特别重要的意义。当前应在《决定》提出的改革蓝图上,尽快明确财政体制的具体改革方向。在方案制定过程中,还应注意避免一些错误倾向,回到“分税制”的轨道,真正激发中央、地方两个活力。

   1.避免将预算改革、税制改革和财政体制改革割裂开来,重视三者之间的协调推进。2.避免单纯强调事权与支出责任相适应,以回归分税制作为财政体制改革的重心所在。在部分增加中央事权的基础上,解决好中央地方收入划分问题,依然是分税制改革的重点。3.注重激发中央、地方两个活力,当前特别要注意激发地方活力。适应、引领经济发展新常态,关键看地方政府。地方政府的积极性和活力是过去中国经济取得成功的关键,也是未来中国跨越“中等收入陷阱”的关键。4.设立专门委员会,为财政体制改革提供协商平台,为事权和支出责任调整提供动力机制。

   (五)落实专家和社会参与机制,以公开透明推进改革落地

   改革方案的设计出台,仅是全面深化改革的起点。财税体制改革能否真正产生获得感,能否有效促进国家治理现代化进程,还要看其落地实施情况。而改革方案的真正落地,应是建立在公开透明、广泛参与的基础上,应鼓励事前充分发表意见进行博弈,而非方案出台之后的事后博弈。

   1.建立严格的保密制度,引入外部专家深度参与改革进程。2.待改革方案初步成型之后,应邀请主要相关利益群体进行充分协商。3.高度重视部门利益阻碍改革推进问题。各个部门对于财税体制改革方案的意见可以充分表达,在充分民主的基础上还要集中统一。

   (六)开展大数据等技术创新对财税体制影响的前瞻性研究

   财税体制的改革设计,不仅根植于国家治理体系,还将受到科技创新的影响。当前,特别是信息技术、大数据等科技进步,深度影响商业运转模式和人们的生活模式,进而也将深度影响政府治理流程乃至国家治理模式的选择。财税体制改革永远在路上,我国应当高度关注并前瞻性研究相关科技创新对制度选择的影响,着力推动与现代科技环境相适应的财税改革。

   为此,应当特别关注并启动如下两个方面工作:

   其一,开展前瞻性专题研究。信息技术、大数据等科技创新对社会生活的深度渗入,对于税制选择、税收征管、预算管理、政府间收入划分等都将产生影响。所有科技创新对财税体制改革带来的冲击,都需要尽快开展前瞻性专题研究。

   其二,在充分论证、试点的基础上,以科技创新为基础推动政府流程和机构再造,提升财税治理的效率。

  

   (作者高培勇为中国社科院经济所所长,汪德华为中国社科院财经战略研究院财政室主任)

   来源:经济参考报

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