彭錞:土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验

选择字号:   本文共阅读 600 次 更新时间:2017-01-18 20:36:56

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彭錞  
另一方面及时剥离那些压抑市场、损害私人的具体制度安排,进一步提高国家土地管制的效率,巩固其合法性。

   由是观之,土地发展权私有论无视中国的制度现实,本质上要求回到土地发展权私有的前现代时刻。这无疑是在开历史倒车,会使国家土地管制权失去根基。然而值得玩味的是,私有论者并不打算彻底取消国家管制,也支持规划控制。[[65]]此处之吊诡非常明显:规划控制既普遍性的开发禁止,就已经是发展权国有了。这说明私有论者既主张土地发展权私有,又赞成发展权国有。之所以如此,是因为其并不反对土地管制制度的根本正当性。私有论真正要挑战的,其实是土地管制制度的现行具体安排,即土地开发增值收益全部归公。当下“一体两翼”的土地增值收益分配机制改革正是让增值收益更多向集体和农民倾斜。为了证成这一改革走向,私有论不惜自我矛盾地主张土地发展权私有,其逻辑死结在于把土地发展权和土地增值收益绑定——后者要想归私,前者也必须归私,国家在二次分配中才能收回增值。同样的,目前学界提出的土地发展权国有论虽然承认我国的制度现实,但其实也把两者捆定,主张在发展权国有的前提下,增值收益也必须国有,即一次分配归公,二次分配才兼顾集体和农民。

   本文揭示的英国经验表明,这种绑定在理论上和实践中既不成立,也不必要。在土地发展权国有的前提下,1942年报告曾设想过两种土地开发模式。一种与我国现行制度极为相似,国家先征收再出租给私人开发,征地补偿按照原用途,出租价格则考虑潜在价值,国家在一次分配中获得土地增值收益。该构想未被1947年规划法采纳,征收补偿和市场交易价格之间的鸿沟随后亦被抹平。五十多年来,另一种开发模式获得青睐,即私人申请取得国家许可后自行开发,国家再通过增值税或其它方式收回增值。在此模式下,国家享有土地开发权,但并非在初次分配中就获得土地增值收益,两者脱钩。更重要的,国家收回部分而非全部增值。借此,数十年来,英国更好地平衡了公权与私益,也实现了加强国家土地管制的宏观目标与具体制度安排之间的协调。

   中国目前推行的从计划到市场、土地增值收益向集体和农户倾斜等改革,可视为在承认国家土地管制权的根本正当性基础上,完善具体制度安排,变公权压倒私益为两者平衡,进而巩固土地管制制度的合法性。在历史语境下深入考察英国经验,有助于清理土地发展权国有化和土地增值收益两个概念,厘清土地发展权与国家管制和所有权、土地发展权与土地增值收益两对关系。由此可得如下启示:第一,应彻底摒弃土地发展权私有论和国有论之间的无谓争论,接受我国发展权国有的制度现实,并更新对其合法性基础的认识。第二,在理念和制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩,让并不享有土地发展权的集体和农民在一次分配和二次分配中都能获得增值收益。前者对应农村集体经营性建设用地不经征收直接入市,后者则对应集体土地征收补偿的提高。现存理论与现行改革之两翼不完全吻合的问题迎刃而解。第三,无论是哪种增值收益分配方式,既不能完全归公,也不能完全归私,而应追求公平的地利共享。具体的分配比例与途径有待进一步研究。在这方面,以《厄斯瓦特报告》为代表的英国百年经验是一座值得继续探索的宝藏。

   注释:

   [1]十八届三中全会决定相关原文为:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。”

   [2]参见胡兰玲:“土地发展权论”,《河北法学》2002年第2期,页143—146;王小映:“全面保护农民的土地财产权益”,《中国农村经济》2003年第10期,页9—16;王万茂、臧俊梅:“试析农地发展权的归属问题”,《国土资源科技管理》2006年第3期,页8—11;刘国臻:“中国土地发展权论纲”,《学术研究》2005年第10期,页64—68。

   [3]Arthur Nelson, Rick Pruetz and Doug Woodruff, The TDR Handbook: Designing and Implementing Transfer of Development Rights Programs, Island Press, 2013,p.5.

   [4]参见程雪阳:“土地发展权与土地增值收益的合理分配”,《法学研究》2014年第5期,页76—97;程雪阳:“也论中国土地制度的宪法秩序:与贺雪峰先生商榷”,《中国法律评论》2015年第2期,页120—130。

   [5]陈柏峰:“土地发展权的理论基础与制度前景”,《法学研究》2012年第4期,页99—114;贺雪峰:“中国土地制度的宪法性质”,《文化纵横》2013年第6期,页122—126。

   [6]陈柏峰,同上注,页99—114。

   [7]参见程雪阳,见前注[4],页76—97。

   [8]参见刘国臻:“论英国土地发展权制度及其对我国的启示”,《法学评论》2008年第4期,页141—146;张新平:“英国土地发展权国有化演变及启示”,《中国土地》2015年第1期,页36—38。

   [9]Expert Committee on Compensation and Betterment: Final Report, London: H. M. S. O.,1942, p.l.

   [10]关于相关历史梳理,ibid.,at 106.最早的一部相关法律出现在1427年。

   [11]Philip Booth, Planning by Consent: The Origins and Nature of British Development Control, Routledge, 2003,p.62.

   [12]1914年,一位观察者指出:“1909年法案的直接效果就是停止正考虑制定规划的地区的一切建设,驱使建设者选择那些还未受规划保护的区域。” Ibid.,at 77.

   [13]关于英国征地法律制度的历史与现状梳理,参见彭錞:“英国征地法律制度考察报告”,载姜明安主编:《行政法论丛》(第14卷),法律出版社2011年版,页94—133。

   [14]First Report of the Committee on the Acquisition and Valuation of Land for Public Purposes, Cmnd.8998,1918,paras 3,4,8.

   [15]Supra note 9,at 18.

   [16]See Barry Cullingworth and Vincent Nadin, Town and Country Planning in the UK, Routledge, 2006, pp.8-19.

   [17]Harold Or Ians, Stevenage: A Sociological Study of a New Town, Routledge Kegan Paul, 1952, p.21.

   [18]John Clarke, “Restriction of Ribbon Development Act, 1935”,17 The Town Planning Review, 11(1936).

   [19]Supra note 16, at 19.

   [20]Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population Report, Cmd.6153,1940, para.413.该报告主题是讨论如何在英国全境实现工业的均衡布局。

   [21]Supra note 9,at 7.

   [22]Ibid.,at 11.

   [23]Ibid.,at 5.

   [24]Ibid., at 12.

   [25]Ibid., at 9.

   [26]Ibid.,at 17-18.

   [27]Ibid.,at 17-18.

   [28]Ibid.,at 14—15.

   [29]Charles Haar, hand Planning in a Free Society, Harvard University Press, 1951,p.99.

   [30]Supra note 9,at 15.

   [31]Ibid.,at 16.

   [32]Ibid.,at 19,21.

   [33]Ibid.,at 20—21.

   [34]Ibid.,at 22.

   [35]Ibid.,at 26—27.

   [36]Ibid.,at 24.

   [37]中文介绍可见(美)约翰?亨利?梅利曼:“所有权与地产权”,赵萃萃译,《比较法研究》2011年第3期,页147-160.

   [38]Supra note 9, at 154.

   [39]Ibid.,at 155.

   [40]Ibid.,at 155.

   [41]Ibid.,at 155—156.

   [42]Ibid.,at 32, 34-35.

   [43]Ibid.,at 33.

   [44]Ibid.,at 30, 32, 47, 77.

   [45]Ibid.,at 41.

   [46]考虑到英国历史上存在为私人目的的征地,这一建议或可视作传统的延续;但国家根据规划征地,然后租给私人开发的设想却是首次提出。Ibid.,at 61-62.

   [47]Ibid.,at 34,46.

   [48]Ibid.,at 115.

   [49]Ibid.,at 115.

   [50]Supra note 9, at 104—105.

   [51]Ibid.,at 116—119.

   [52]Ibid.,at 120—121.

   [53]Ibid.,at 123-125.

   [54]Ibid.,at 135-139.

   [55]1947年《城乡规划法》第70条第3款授权中央土地委员会(Central Land Board)确定开发税数额,后者随后定为100%。

   [56]Supra note 16, at 196—197.

[57]Jerome Rose, be gal Foundations of band Use Planning: Textbook—Casebook and Materials on Planning Law,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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