龚刃韧:比较视野下的中国与人权条约

选择字号:   本文共阅读 845 次 更新时间:2016-12-11 23:50:06

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龚刃韧  
这里,所谓“不干预理论”(doctrines of noninterference),在主权意义之下主要是指以未经美国同意人权条约机构不得干预美国的国内事项。而在辅助性原则意义下的“不干预理论”,则是基于传统的联邦主义和州权,强调非民选的人权条约机构和美国联邦法院都不得干预各州及其他国内组织的内部事务。

   可见,美国对联合国人权条约投诉程序的抵制,与美国政府的外交政策以及国内政治因素有关。这样,美国政府只想审查其他国家的人权状况,但拒绝接受人权条约机构的投诉程序。然而,这种只想扮演“法官”而不想当“被告”的人权政策和态度只会减弱美国政府在人权国际保护方面的作用。

   (四)人权、内政以及人权条约机构的作用

   1.人权与内政

   中美两国政府对联合国人权条约机构投诉程序所采取的消极立场都在不同程度上与将人权事项或人权条约的实施视为内政或国内事项有关,因此有必要分析一下人权与内政的关系。

   在国际法上所谓“内政”的概念是一个相对的概念,与国际关系的发展有密切关联。在二战以前,各国如何对待本国国民权利的问题被视为纯属国内管辖事项,从来不是国际法上的调整对象。正如英国国际法学者劳特派特(Hersch Lauterpacht)1955年所说:“在《联合国宪章》订立之前,国际法不承认那些常常被表述为人的基本的、不可转让的或自然的权利。”事实上,直到二战之后人权保护才全面进入国际法。在当今国际社会,尊重基本人权不仅是联合国的主要宗旨和目的之一,也是各国应遵守的国际法义务。已成为国际法上最重要发展领域的国际人权法,不仅已影响到国际法中的各个领域,而且也越来越深刻地影响到各国宪法、国内立法以及司法。随着当代国际法的发展,人权问题已不能再简单地被视为内政了。

   联合国对南非种族隔离制度的长期谴责和制裁可以作为某些人权问题不属于内政的典型事例。自1946年印度政府就印度人在南非所受歧视问题向联大提出申请后,南非的种族隔离制度就成为联合国历年审议的重要议题之一。尽管南非政府曾依据《联合国宪章》2条第7款主张种族隔离制度属于国内管辖事项,抵御国际社会的谴责和制裁。但这一主张并没有妨碍联合国主要机关通过谴责和制裁南非的一系列相关决议或决定。联合国对南非政府的持续谴责和制裁不仅对南非废除种族隔离制度起到了促进作用,同时也证明了一国政府对本国国民人权的严重侵犯行为已不再纯属于该国内政。

   冷战结束后在国际社会一国人权问题不被视为内政的典型事例是关于利比亚局势。2011年2月中旬以后,利比亚政府下令对和平示威者进行暴力镇压并导致大量民众伤亡。同年2月25日,联合国人权理事会47个成员国一致通过决议,谴责利比亚当局最近犯下的严重和蓄意侵犯人权的行为,决定对当局镇压民众所可能犯下的危害人类罪进行调查。次日即2月26日,联合国安理会一致通过第1970号决议,认为在利比亚发生的“针对平民人口的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪”,决定把2月15日以来的利比亚局势问题移交国际刑事法院检察官。

   总之,人权是否为内政问题要根据具体的情况来判定。在当今的国际社会,禁止奴隶制度、禁止灭绝种族、禁止酷刑、禁止种族歧视等已经成为习惯国际法乃至强行法规则,对所有国家——无论是否为相关人权条约当事国——都有法律约束力。如果在一个国家内发生了严重地和系统地违反这些规则的犯罪行为,就不再是内政问题,其责任人无论是否有官方身份(即使是作为国家元首或政府首脑)都有可能被追究国际刑事责任。由此可见,一个国家内的人权实践,如果情况严重或因其他原因引起其他国家的正当关注,也就不再必然地仅仅是该国的国内事项了。

   同样,一旦国家批准或加入了某项人权条约,就负有履行该条约所规定的人权保护的国际义务。根据“条约必须遵守”和“不得援引国内法为由而不履行条约”的国际条约法规则,缔约国不能再以内政为理由拒绝履行人权条约义务。而且,既然国家批准或加入了人权条约,若在此基础上接受人权条约机构的投诉程序便完全不涉及对内政或国内事项的干预问题。按照联合国核心人权条约或其任择议定书的规定,人权条约机构都是在一定情况下才接受和审议个人投诉或来文,其中就包括“用尽当地救济”。因此,人权条约机构的投诉程序与“辅助性原则”也不抵触。

   2.国内救济无法取代人权条约机构的作用

   中国政府拒绝接受人权条约机构投诉程序的原因,除了将人权视为“内政”之外,还提出了其他的理由。例如,2013年10月21日至11月1日,中国政府在人权理事会国别人权审查工作组第十七届会议上接受普遍定期审议。会议期间各国向中国—共提出了252条建议,其中包括建议中国签署和批准规定个人申诉程序的几个任择议定书。对此,中国政府在2014年2月27日公开答复时表示不接受此类建议。理由是:“国际人权公约体系中此类程序均被规定为任择性程序。履行国际人权公约的首要责任在各国政府,如公民某项权利遭受侵害,应通过本国申诉机制得到救济和解决。”

   美国政府拒绝接受联合国核心人权条约机构投诉程序的原因,除了“不干预理论”之外,还依据“辅助性原则”提出其他一些理由,诸如人权条约在美国法院不能直接适用,而人权条约机构的投诉程序却具有司法性或准司法性;国内对人权受侵害者提供了充分的正当程序和有效救济,因而人权条约机构管辖具有越权(ultra vires)性质;以及人权条约机构的结论和建议不具有国内法律效力等等。所以,美国只接受人权条约机构的非裁决性职能(nonadjudicatory functions),同意提交定期履约报告,但不接受其裁决或准裁决职能,即个人申诉程序。

   可见,尽管中国和美国拒绝接受人权条约机构投诉程序的具体理由不完全一样,但有一些共同点。即除了将人权条约的实施视为不受干预的内政或国内事项外,人权条约在中美两国法院都不能直接适用,中美两国政府都直接或间接地依据“辅助性原则”强调国内救济机制的首要性质,并以此排斥人权条约机构的管辖。

   虽然在现实中各国政府承担着履行人权条约的首要责任,公民个人权利遭受侵害后通常最为有效的救济还是要依靠各国的法律以及司法制度。然而,国内救济机制与人权条约机构投诉程序并不是互相排斥的关系。而且,由于人权条约的监督实施的对象主要是各缔约国政府,因此来自缔约国外部的国际监督实施机制的作用是国内救济机制无法代替的。相对于国内救济机制而言,各人权条约机构更少偏向性并更重视人权条约的解释和适用,因而具有一些国内救济机制不具备的特点。总而言之,在人权条约的监督实施方面,基于“辅助性原则”仅依赖国内救济是不足甚至靠不住的,人权条约机构应在个人权利和国家义务的具体含义以及条约违反的确定方面起主要作用。

   由于人权条约机构的非常设性及处理个人来文效率不高,在个人申诉方面存在着周期长、延误乃至积压等问题,所以人权条约机构还有待于改革和强化。尽管如此,实践证明人权条约机构的个人来文或申诉程序对缔约国履行人权条约还是起到了有效的监督、补充和推进的外部作用。例如,人权事务委员在“Lovelace诉加拿大案”中,认定造成印第安女性因与非印第安人结婚而丧失原有权利和地位的加拿大《印第安人法》违反了《公民权利和政治权利国际公约》2条、3条、12条、23条、26条、27条。这一决定促使加拿大修改了《印第安人法》。又如,禁止酷刑委员会在“Blanco Abad诉西班牙案”中,认定西班牙法院在申诉人提出申诉的半个多月后才启动调查程序,违反了《禁止酷刑公约》第12条迅速调查的义务。这一决定对该公约第12条的解释具有重要指导意义。由此可见,人权条约机构的个人来文程序不仅可依据条约对申诉人的冤情提供潜在的救济,而且会促进缔约国改变不符合人权条约的立法或实践,并创造出国际人权标准的公众意识,从而对更加有效地实施人权条约发挥重要作用。

   同样,相对于国内调查机关,由独立专家组成的人权条约机构更具有独立性,所以人权条约机构的调查机制会更为客观和公正,而且有利于促进缔约国实施条约。例如,2011年9月防酷刑小组委员会对巴西进行访问调查并就国家防范机制、公共辩护、司法、监督和申诉机制、有罪不罚、拘留所条件等方面提出了一系列的建议。作为答复,巴西政府2012年6月14日发表了报告,阐述了巴西根据预防酷刑小组委员会的建议,为改善监禁条件而采取的行动和政策。巴西政府认为预防酷刑小组委员会的访问以及提出的建议,为巴西防止酷刑提供了“一个宝贵的机会”。

   结束语

   本文从比较的视野考察了中国对人权条约的接受范围和程度。与世界上其他国家相比较,中国批准人权条约的数目并不算少,而且涉及的范围也比较广泛,但在接受的程度方面仍具有一定的局限性。这主要体现在以下两个方面:

   首先,中国对一些核心人权条约尚未签署或批准。例如,在联合国9项核心人权条约中,中国还有4项尚未签署或批准。中国尚未签署的联合国核心人权条约包括:《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。中国是唯一没有批准《公民权利和政治权利国际公约》的联合国安理会常任理事国。在“国际人权宪章”中的4项法律文书中,中国有3项没有签署或批准。此外,在国际劳工组织的8项核心条约中,中国仅批准了其中的4项,还有4项没有批准。

   由于中国政府完全拒绝接受联合国人权条约机构审议个人申诉和从事调查的权限,到目前为止中国政府不仅没有对已批准的核心人权条约有关投诉程序条款作过必要声明,也从未签署过任何一项规定个人来文或调查程序的人权条约任择议定书。然而,值得一提的是,联合国各人权条约机构在审查中国政府提交的履行人权条约定期报告时,诸如消除对妇女歧视委员会、禁止酷刑委员会,消除种族歧视委员会,残疾人权利委员会、儿童权利委员会、经济、社会和文化权利委员会,都在各自的“结论性意见”中建议中国对人权条约投诉程序相关条款作出声明或批准相关的任择议定书。为了促进人权条约在中国的有效实施,今后中国应该对联合国核心人权条约机构的投诉程序采取更为开放的态度。

   目前对中国来说,在人权条约的接受方面一个最为突出的问题还是《公民权利和政治权利国际公约》的批准问题。到现在为止,尚未批准该公约的联合国会员国仅有26国,而且多数都是人口小国。特别值得一提的是,2013年12月在中国接受普遍定期审议时,不仅有发达国家而且还有许多发展中国家也都建议中国尽早批准该公约。那么,中国对该公约的批准是否应越早越好?对此,人们会有不同的看法。这里,我只想强调以下三点看法。

   第一,《公民权利和政治权利国际公约》的主要内容包括:生命权、禁止酷刑、禁止奴役和强迫劳动、人身自由、被剥夺自由者的人道待遇、迁徙自由、公正审判权、罪刑法定、法律前的人格权、隐私权、思想、良心和宗教自由、表达自由、结社自由、公民参政权、法律的平等保护、保护种族、宗教或语言的少数人权利,等等。其中有些权利已成为国际强行法规则。所以,该公约不仅是最重要的联合国人权条约,而且由于集中地体现了人权、法治和民主,因而是衡量当代国家政治文明的重要指标。联合国大会在近年的决议中反复重申:“人权、法治和民主相互关联、相互加强,是普遍、不可分割的联合画核心价值和原则的一部分。”因此,批准并认真履行该公约对中国社会的文明进步意义极其重大。

   第二,中国经过30多年的经济改革开放,不仅成为世界第二大经济体,而且在扶贫和减贫方面也取得了显著的成绩。但另一方面,在中国经济持续高速增长的同时也显现出各种社会问题,如政治腐败、社会贫富差别悬殊、群体事件增多、环境污染等现象。显然,这些社会问题仅仅依靠经济增长是无法得到解决的,中国还需要推进政治和社会改革。为此,中国政府不宜只强调经济增长基础上的生存权为“首要人权”。2013年8月,中国政府在向人权理事会普遍定期审议工作组提交的国家报告中指出:“国际社会应同等重视公民政治权利和经济社会文化权利。”基于同样的道理,中国也应对公民权利和政治权利给予同等的重视。

   第三,批准条约本身并不是最终目的,因为批准人权条约与有关缔约国的人权状况并不成正比。实际上,在《公民权利和政治权利国际公约》的168个缔约国中,真正能很好地履行公约义务的国家未必是大多数。因为有不少国家批准人权条约只是为获取某些利益而对外做出一种姿态而已。一些国家从未因批准该公约而明显地改善国内人权状况。中国迟迟没有批准该公约或许从一个角度表明中国对该公约持认真对待和谨慎的立场。对于一项条约,国家在签署后应何时批准或是否批准问题,国际法上不存在明确的规则。不过,按照国际法,对于尚须批准的条约,签署意味着对条约的约文确认和初步同意。条约签署国的主要义务是“不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨的行动”。因此,对中国来说更为重要的是按照该公约的目的、宗旨以及各项规定,不断地在政治法律制度、司法制度以及社会制度等方面深化改革,进一步缩小与该公约各项规定的差距,持续地和扎实地改善在中国所有人的公民权利和政治权利。只有在此基础之上,中国尽早批准该公约才有实际意义。

   尊重和保护人权已成为当代国家文明进步的重要标志。从各国人权实践来看,一个国家的人权状况并不取决于该国批准人权条约的数目,而在于国内政治法律制度以及是否认真地履行每一项人权条约。对中国来说,相对于对人权条约的接受范围和程度而言,今后还存在着两项更为重要的挑战:即如何建立并健全对已批准人权条约的国内履约机制问题,以及如何推进人权条约在中国法院的适用问题。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国国际法年刊》2014年第1期

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