龚刃韧:比较视野下的中国与人权条约

选择字号:   本文共阅读 846 次 更新时间:2016-12-11 23:50:06

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龚刃韧  
1993年6月25日,联合国世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》明确规定:“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。国际社会必须站在同样地位上、用同样重视的眼光、以公平、平等的态度全面看待人权。”

   如前所述,中美两国政府的人权立场形成了鲜明的对比,即中国政府优先强调生存权和发展权,而美国政府则只强调政治权利和公民自由;中国政府主张人权包括集体的人权,而美国政府只强调个人权利。然而,中国政府和美国政府各自权利偏重的人权立场都与联合国大会决议及《维也纳宣言和行动纲领》存在差距,两国都没有给予两公约“同等的注意和迫切的考虑”。尽管中美两国社会制度完全不同,但都存在着贫富差别悬殊的社会问题。这至少能表明两国都没有平衡和处理好两大类权利。

  

四、中美两国对人权条约监督实施机制的立场比较

   (一)联合国核心人权条约机构投诉程序

   目前联合国共有9项核心人权条约,每项条约都设立了监督缔约国落实条约规定情况的专家委员会(即人权条约机构)。根据这些核心人权条约或其任择议定书的规定,人权条约机构投诉程序主要有三类:即个人来文(individual communications)、国家间投诉(state-to-state complaints)、调查(inquiries)。

   由于国家间投诉从未被使用过,所以人权条约机构运作的投诉程序主要是个人来文和调查。关于联合国核心人权条约的监督实施机制,如果按其作用的强弱来进行排列,分别为(1)最弱——缔约国提交定期履约报告;(2)较弱——国家间投诉;(3)中等——个人来文;(4)较强——人权机构到缔约国进行调查。可见,在人权条约的监督实施机制方面,条约机构审议个人来文和从事调查的权限具有相对较强的作用。

   关于个人来文程序,有些是由核心人权条约直接规定的。如《禁止酷刑公约》第22条第1款规定:“本公约缔约国可在任何时候根据本条,声明承认委员会有权接受和审议在该国管辖下声称因该缔约国违反本公约条款而受害的个人或其代表所送交的来文。”其他一些核心人权条约包括中国已批准的《消除一切形式种族歧视国际公约》14条也有类似规定的条款。同时,还有5项(中国已批准4项)核心人权条约由任择议定书也分别专门规定了个人投诉程序,包括《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《残疾人权利公约任择议定书》、《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》以及《儿童权利公约有关来文程序的任择议定书》。

   关于调查程序,《禁止酷刑公约》第20条具有代表性,即:(1)如果(禁止酷刑)委员会收到可靠的情报,认为其中有确凿迹象显示在某一缔约国境内经常施行酷刑,委员会应请该缔约国合作研究该情报,并为此目的就有关情报提出说明;(2)委员会如果认为有正当理由,可以指派一名或几名成员进行秘密调查并立即向委员会提出报告;(3)在该缔约国的同意下,这种调查可以包括到该国境内访问;(4)委员会审查其成员按照本条第2款所提交的调查结果后,应将这结果连同根据情况似乎适当的任何意见或建议一并转交该有关缔约国。

   此外,《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第33条、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》第8条、《残疾人权利公约任择议定书》6条、《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》第11条以及《儿童权利公约有关来文程序的任择议定书》第13条也都规定了调查程序。然而,按照这些人权条约的相关规定,缔约国在签署、批准或加入条约时可以声明不承认条约机构进行调查的权限。所以,调查程序只对承认相关人权条约机构在此方面权限的缔约国才能适用。

   在调查程序方面特别值得一提的,是作为联合国人权条约体系核心法律文书的2002年《禁止酷刑公约任择议定书》。按照该任择议定书的规定,由10名委员组成的预防小组委员会有权对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访;每一缔约国应允许预防小组委员会对其管辖和控制下任何确实或可能按照公共机关的命令或怂恿或在其同意或默许下剥夺人的自由的地方(拘留地点)进行查访。

   (二)中美两国的立场比较

   尽管中美两国政府对1966年两公约采取了截然不同的态度,但在对待联合国核心人权条约机构的投诉程序方面,中美两国政府却采取了基本相同的立场。

   首先,关于核心人权条约机构的个人来文或申诉程序,中国已批准的《消除一切形式种族歧视公约》第14条和《禁止酷刑公约》第22条都规定缔约国得随时声明承认委员会有权接受并审查在其管辖下自称为该缔约国侵犯公约所载任何权利行为受害者的个人来文。然而,中国政府从未对这两项公约的相关条款作过必要声明。同时,中国政府也没有签署任何一项规定个人来文程序的人权条约任择议定书。因此,到目前为止中国完全拒绝接受联合国核心人权条约机构审议个人来文的权限。

   同样,美国对其已批准的人权条约中有关个人投诉条款的《消除一切形式种族歧视公约》第14条和《禁止酷刑公约》第22条也都没有作过必要声明。美国政府也没有签署任何一项规定个人来文程序的人权条约任择议定书。因此,到目前为止,美国政府也完全拒绝接受联合国核心人权条约机构审议个人来文的权限。

   其次,关于核心人权条约机构的调查程序,中国全国人大常委会在1988年批准《禁止酷刑公约》时声明对该公约第20条予以保留。这项保留意味着中国不接受禁止酷刑委员会在中国从事调查的权限。值得注意的是,截至2015年1月,在《禁止酷刑公约》156个缔约国中,只有11国不承认该公约第20条所载委员会的调查职权,其中就包括中国。不过,美国在1994年批准《禁止酷刑公约》时没有对该公约第20条提出保留。这样,与中国不同,美国接受禁止酷刑委员会的调查职权。

   然而,中美两国政府都没有签署任何一项规定人权条约机构调查程序的任择议定书,包括2002年《禁止酷刑公约任择议定书》。

   综上所述,中国政府和美国政府对联合国核心人权条约机构个人申诉及调查程序所采取的立场基本接近。到目前为止,中美两国都完全拒绝接受人权条约机构的个人来文程序。在调查程序方面,除美国对《禁止酷刑公约》规定委员会调查权的第20条未提出保留外,总体来讲,中美两国政府对联合国核心人权条约机构的调查程序基本上都采取了消极的立场。

   (三)中美两国拒绝人权条约机构投诉程序的原因

   1.中国方面

   中国对联合国核心人权条约机构投诉程序之所以采取这种消极立场,一个重要的原因是中国政府历来将人权问题视为“内政”。实际上,在国际社会将人权视为“内政”的这一认识有着历史基础和一定的广泛性。例如,二战之前由西方国家支配的传统国际法就只强调国家意志而无视个人权利,各主权国家可以任意对待本国国民。人权问题也一直被认为纯属国内管辖事项或国家内政。二战之后,在人权事项以及人权条约的监督实施方面,以苏联为首的“社会主义阵营”继续维持传统国际法立场。例如,根据人权委员会第15届会议的请求,联合国秘书长在1949年7月29日的照会中邀请联合国会员国对人权条约草案和实施措施草案发表评论意见。1949年12月21日,苏联驻联合国代表作了以下答复:“关于人权宣言和公约的实施措施的建议,苏联政府认为人权宣言和公约的实施是纯属国内管辖的事项,因此没有必要就此题目制定任何国际协定。”联时期的国际法学说一贯主张人权属于一国内政,认为“国际协定不应载有条款来破坏国家按照其经济和社会特点自行决定其公民权利与义务的这种自主权利”,并谴责“某些资本主义国家……企图利用关于人权的国际协定来限制国家主权并对国家内政进行帝国主义的干涉”。在冷战时期,苏联阵营国家一直认为对人权状况的国际审查是对国内管辖事项的干涉。

   二战后凡采用苏联模式的“社会主义国家”一般都不接受人权条约机构投诉程序。由于中华人民共和国政府成立后采取了向苏联“一边倒”的外交政策并在国内政治法律制度方面沿用苏联模式,苏联政府关于人权的政策及其国际法学说也都对中国产生过深远的影响。例如,在中国改革开放后曾被全国各大学法律专业广泛使用的教育部统编教材《国际法》仍然写道根据《联合国宪章》,各国应尽力保障基本人权和自由,但一国人民在国内的法律地位及其所享受的各种权利的程度,不仅纯属国内的管辖事项,而且受到该国经济等条件的制约。”

   中国政府一贯主张人权问题属于内政。1991年11月2日,国务院新闻办发表的第一份人权白皮书——《中国的人权状况》明确表示:“中国—贯认为,人权问题本质上是属于一国内部管辖的问题,尊重国家主权和不干涉内政是公认的国际法准则,适用于国际关系的一切领域,自然也适用于人权问题。”因此,将人权问题当作“内政”是中国不接受人权条约机构投诉程序的主要原因。

   2.美国方面

   1953年“布里克尔修正案”(Bricker Amendment)第2节中所提出的抵制人权条约的一个重要理由就是:人权条约违反了《联合国宪章》2条第7款。宪章第2条第7款规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”

   由于自20世纪80、90年代以后美国陆续批准了一些人权条约,目前在美国国内争论的重点已不再是应否拒绝加入人权条约,而是在美国人权条约的实施或适用问题。然而,布里克尔参议员领导的抵制人权条约的“修宪运动”的负面遗产及社会条件仍然存在,其中最主要的负面遗产是美国批准的人权条约都作为“非自动执行”条约,在美国国内法院不能直接适用。在人权政策方面,美国政府只关注其他国家的人权状况,而不愿意在美国国内实施人权条约,因而被广泛批评为实行双重标准。一些美国学者用“美国例外主义”概念来分析和批评美国政府的人权政策。美国政治学者莫拉维茨克(Andrew Moravcsik)指出:“在国际人权政策方面,美国厌恶正式接受和实施国际人权规范政策形成一种悖论。这一悖论在于美国一贯拒绝适用国际规范与美国支持人权的珍贵传统之间古怪的紧张关系。”莫拉维茨克认为,美国政府对在国内实施人权条约趋向于怀疑论是因为以下这四个因素,即超级大国地位、国内民主制度的稳定性、活跃的保守少数派、拥有否决权的集团(veto-group)政治或极端分权的政治。正是由于美国在人权政治的四个结构方面都占有极端地位,所以可用“美国例外主义”的概念来概括。在上述四个因素中,最后两个因素也是当年“布里克尔修正案”产生的社会条件。

实际上,美国对人权条约机构的消极立场长期受到外交政策方面“现实主义”学派和国内政治方面保守的“孤立主义”势力的影响。然而,美国政府在为其人权政策辩解时并不是诉诸于超级大国的势力或政治文化的例外主义概念,而是通过正式地、重复地和持续地诉诸于国际法上两个最基本的基础概念,即主权的理论和“辅助性原则”(the principle of subsidiarity)。不过,美国政府主要援引这两个原则的消极成分,即不干预和顺从国内政治过程的理论。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国国际法年刊》2014年第1期

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