龚刃韧:比较视野下的中国与人权条约

选择字号:   本文共阅读 845 次 更新时间:2016-12-11 23:50:06

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龚刃韧  

  

三、关于各国对1966年两公约批准状况的比较

   在联合国人权条约中,有两项一般性条约具有特殊重要意义,即1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》。1948年《世界人权宣言》连同《公民权利和政治权利国际公约》及其两项任择议定书,以及《经济、社会及文化权利国际公约》,被统称为“国际人权宪章”(International Bill of Rights)。其中,1966年两公约是该“宪章”的基本法律文书。

   (一)两公约分别制定的历史背景

   在人权的概念上根据有关权利出现的历史时代,公民权利和政治权利常被称为“第一代人权”,而经济、社会及文化权利则被称为“第二代人权”。这两大类权利之间既有区别又有着内在的联系。

   在联合国历史上,本来关于公民权利、政治权利与经济、社会及文化权利是作为一项公约起草的。在1948年《世界人权宣言》通过后,联合国人权委员会就开始起草这项人权公约,其中还包括一系列实施措施。1950年12月4日,联合国大会通过第421号决议,强调各类人权的互相依存并要求制定一项单一的公约。但是,由于冷战时期东西方意识形态的对立和各国对人权概念以及人权条约实施机制的意见分歧,使人权委员会的起草工作遇到了困难。1952年5月2日,西方国家以微弱多数在联大通过第543号决议,规定分别制定两个单独的、各自具有不同实施机制的人权公约。这样就出现了1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》分别制定的结果。

   (二)各国对两公约的批准状况

   1.《公民权利和政治权利国际公约》

   首先让我们看看各国对《公民权利和政治权利国际公约》的批准情况。在前面所提到的三组国家中的第一组,即联合国安理会常任理事国,除中国外其他四国(美国、英国、法国和俄罗斯)都已批准了该公约;第二组,即“金砖五国”中除中国外其他四国(巴西、印度、南非、俄罗斯)也都批准了该公约;第三组,即社会主义国家中朝鲜、越南、老挝批准了该公约;中国和古巴分别在1998年和2008年签署了该公约但未批准。因此,在这三组国家中,只有中国和古巴尚未批准该公约。

   到目前为止,已经有168个国家批准了《公民权利和政治权利国际公约》。可以说世界上绝大多数国家都已经批准了该公约。

   2.《经济、社会及文化权利国际公约》

   我们再来看看各国对《经济、社会及文化权利国际公约》的批准情况。在前面所提到的三组国家中,第一组,即联合国安理会常任理事国有4国(中国、英国、法国和俄罗斯)批准了该公约;第二组,即“金砖五国”(中国、巴西、印度、南非、俄罗斯)都批准了该公约;第三组,即社会主义国家中只有古巴未批准。因此,在这三组国家中,只有美国和古巴尚未批准该公约。到目前为止,已经有163个国家批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。同样也可以说世界上绝大多数国家都已经批准了该公约。

   (三)中美两国政府对两公约

   立场的鲜明对比

   通过对1966年两公约各国批准状况的比较,人们会发现在联合国安理会常任理事国中,只有中国尚未批准《公民权利和政治权利国际公约》,只有美国尚未批准《经济、社会及文化权利国际公约》。

   中国是世界上最大的发展中国家,美国是世界上最大的发达国家。因此,比较中美两国对1966年两公约的不同立场颇有意味。由于中美两国社会发展阶段不同、政治经济及社会制度不同、宗教或文化传统不同,所以两国政府对人权的具体内容也会有不同的理解,从而产生对人权条约不同的立场。以下,让我们看看中美两国不同的人权观或人权立场。

   1.中国政府的人权观

   在中国人权概念经历了从理论“禁区”到开放的过程。1991年11月中国政府发表了第一个人权白皮书——《中国的人权状况》。白皮书前言第三段指出:“当前,人权已成为国际社会普遍关心的重大问题之一。联合国通过的有关人权的宣言和一些公约,受到许多国家的拥护和尊重。中国政府对《世界人权宣言》也给予了高度的评价,认为它‘作为第一个人权问题的国际文件,为国际人权领域的实践奠定了基础’。但是,人权状况的发展受到各国历史、社会、经济、文化等条件的制约,是一个历史的发展过程。由于各国的历史背景、社会制度、文化传统、经济发展的状况有巨大差异,因而对人权的认识往往并不一致,对人权的实施也各有不同。”

   这段话表明,中国政府一方面表示尊重《世界人权宣言》和人权条约,另一方面基于各国历史背景、社会制度、文化传统、经济发展状况的巨大差异,强调各国对人权的认识不一致。因此,这份白皮书首次阐述了中国政府的人权观。这主要体现在以下三点:第一,由于中国是发展中国家,所以“生存权是中国人民长期争取的首要人权”;第二国家不仅十分注重保障个人人权,而且注重维护集体人权”;第三,“中国政府重视维护和实现国家、民族和个人的经济、文化、社会和政治的发展权”;第四,“强调权利与义务的统一,是中国法制的一项基本原则”。

   中国政府在以后的有关人权官方文件中虽然表述略有不同,但基本观点没有改变。如2013年8月5日,中国政府向联合国人权理事会普遍定期审议工作组提交的国家报告指出:“中国政府努力探索中国特色社会主义人权发展道路,建立健全中国特色社会主义的人权保障制度,不断丰富中国特色社会主义人权理论。中国政府大力倡导科学发展观,强调‘以人为本’,以促进和保护生存权、发展权为先导,协调推动公民权利、政治权利、社会权利、文化权利和特殊群体权利的保障,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,全面推进各项权利协调发展,促进社会更加公正、和谐,努力使每一个公民生活得更有尊严、更加自由、更加幸福。”

   由于中国政府强调生存权是“首要人权”,“以促进和保护生存权、发展权为先导”,因此不难理解中国已在2001年2月28日先行批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。但全国人大常委会在决定批准该公约时对有关工人结社自由的第8条第1款(甲)项发表了保留性声明。而这在很大程度上是因为工人结社自由不仅是社会经济权利,而且也是与政治体制相关的公民政治权利。

   虽然中国政府1998年10月5日就签署了《公民权利和政治权利国际公约》,并多次公开承诺为批准该公约积极进行准备,但至今仍未批准。中国没有批准该公约的原因是多方面的。在我看来主要原因在于中国的政治法律制度与该公约各项规定还存在着明显的差距。

   2.美国政府的人权立场

   美国政府在不同历史时期对待人权条约的态度有所不同。这主要与不同的时代背景有关,其次也与美国两党轮流执政有关。但基于美国政府的国际人权政策、经济制度以及宪法传统,还是形成了一些与其他西方国家不尽相同的美国政府独特的人权立场。

   由于前述20世纪50年代初参议员布里克尔(Bricker)领导的抵制人权条约的修改宪法运动的消极影响,在20世纪80年代以前美国批准的人权条约很少,而且不含后来被联合国确认的核心人权条约。1977年1月20日,民主党的卡特宣誓就任总统后,对联合国1966年两项一般性人权条约表现出积极的态度。1977年10月5日,卡特总统签署了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》,并称两公约体现了“自由与平等的崇高标准”。4个月后的1978年2月24日,卡特将两公约提交参议院并建议批准,但同时又建议对两公约提出多项保留和谅解。然而,美国参议院没有在卡特总统任期内批准其中的任何一项公约。

   在里根任总统初期的1981年11月5日,《纽约时报》披露了同年10月27日美国国务院关于人权政策的一份内部备忘录,其中包括与苏联集团相对立,在美国政府政策上“人权”仅意味着“政治权利”(political rights)和“公民自由”(civil liberties)。因此,该备忘录建议美国政府避开“人权”(human rights)这一用语,而应开始使用“个人权利”(individual rights)、“政治权利”和“公民自由”。这份文件表明美国政府不承认经济、社会和文化“权利”作为人权。这份文件对美国外交政策产生了长远影响。直到现在每年美国国务院发表的国别(不包括美国)人权报告仍然沿袭这项政策。

   正是由于美国政府否认经济权利和社会权利是人权,所以美国也是目前唯一拒绝批准《经济、社会及文化权利国际公约》的西方发达国家。联合国经济、社会及文化权利委员会首任特别报告员菲利普•奥尔斯顿(Philip Alston)认为,美国拒绝批准该公约的主要障碍首先来自美国与国际社会之间对经济、社会、文化权利的概念的价值缺乏一个清晰的合意,其次来自于美国国内对该公约义务性质的理解以及对承认经济、社会及文化权利的政治上可接受性缺乏一致意见。

   美国拒绝批准《经济、社会及文化权利国际公约》与美国宪法制度也有一定联系。在美国最受重视的宪法性权利主要是公民自由和政治权利,而经济、社会及文化权利从来都不是宪法性权利。比较宪法学者劳伦斯•比尔(Lawrence W. Beer)在反思美国宪政主义时曾指出:美国宪法包括其所有修正案仍然存在着一些缺陷,其中之一就包括对诸如最低食品权、衣物和住房权、平等的公共教育权、国民医疗保险、雇员组织工会权、集体交涉权、罢工权等社会经济权利缺乏规定。美国宪法学者桑斯坦(Cass R. Sunstein)通过对联邦最高法院一系列判例的分析,对美国宪法缺乏经济和社会权利保障作了如下现实主义解释:即在20世纪60年代和70年代初,美国联邦最高法院已开始承认经济和社会权利,但自1968年尼克松当选为美国总统后,先后任命了4名联邦最高法院法官,从而中断了承认经济和社会权利的宪法进程。可见,美国联邦最高法院的保守化,是美国至今仍缺乏经济和社会权利宪法保障的主要现实原因。

   3.评论:两类权利的不可分割性和相互依赖性

   在人权的国际保护方面,1966年两公约都具有非常重要的意义,其中《公民权利和政治权利国际公约》集中体现了当代政治文明的标准——人权、法治和民主,而《经济、社会及文化权利国际公约》则反映了当代世界人类发展(Human Development)的各项综合指标。各国历史经验证明,公民权利、政治权利与经济、社会及文化权利之间有着互相关联和不可分割的关系。

   联合国大会多次通过决议强调政治和公民权利与经济、社会及文化权利的不可分割性和相互依赖性。例如,1977年联大通过第32/130号决议指出:“一切人权和基本自由都是不可分割并且是相互依存的;对于公民权利和政治权利,以及经济、社会及文化权利的执行、增进和保护,应当给予同等的注意和迫切的考虑。”1986年联合国大会通过的第41/117号决议重申:“所有人权和基本自由都是不可分割并且相互依赖的,各国绝不能因增进和保护一类权利,就可以免于或不必要增进和保护其他权利。”1987年联合国大会通过的第42/102号决议“呼吁所有国家采取政策致力于实施、促进和保护关于人权的两项国际公约和其他国际文书所承认的经济、社会、文化、公民和政治权利”。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国国际法年刊》2014年第1期

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