曹锦清 刘炳辉:郡县国家:中国国家治理体系的传统及其当代挑战

选择字号:   本文共阅读 3260 次 更新时间:2016-12-06 11:53:23

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曹锦清 (进入专栏)   刘炳辉  
是提高服务质量和效率的基本保障,属于国家基础能力的基础。“证明”成为当下基层单位和工作人员实践中解决信息不对称问题必不可少的“基础”,这绝不是什么官僚作风和为难流动人口那么简单,有其深刻的社会背景。笔者在拙作《当代浙北乡村的社会文化变迁》一书中最后一章曾专门记录了建国后到九十年代四十余年的基层政府机构变化,背后体现的就是乡镇政府职能的变迁。(曹锦清、张乐天、陈中亚,2014)而最近二十余年这方面的变化依旧非常剧烈,若能深入梳理六十年来一个县和乡镇的政府职能变迁,也会是一件极有现实和理论意义的事情。

   理论层面上总结,就是以“规则导向”的科层制,在剧烈变动时期,难以满足“问题导向”的弹性治理的现实要求。而此类情况中,中国共产党作为执政党始终保持着对民意的高度敏感,“回应性”较快,以“党的领导”的“政治性”克服科层行政系统的因循守旧。学界近年热门的“运动式治理”、“项目制”等本质上都是这方面的体现。

   第二,区域发展不均衡,地方改革冲击统一结构。尽管新事物层出不穷,政府职能难以稳定,但处于东部人口流入地的地方政府解决实际治理难题的紧迫性促使他们采取了诸多探索。以党政机构的科层组织体系变革为例,浙江省先后有嘉兴、绍兴、温州、舟山四个地级市成立了专职的流动人口服务管理部门,还有一些县区如义乌也成立了相应的单设部门。同处长三角的江苏,在苏南的县级市张家港等地方也成立了类似的专职机构。珠三角地区先后有深圳、东莞、广州、惠州在地级市层面成立专门政府机构负责流动人口事务。但笔者在以上诸多城市的实地调研中,无不发现其在现有科层结构中的生存困难和诸多困惑。成立于2008年的东莞市的新莞人服务管理局已于2014年底并入人力资源局。同样的尴尬在近两年的浙江也普遍存在。其背后凸显的是,中央集权大背景下的科层体系对自上而下的组织结构统一性高度敏感,与区域发展不平衡进而治理任务迥异所需要的地方自主性产生了深刻矛盾。人口流入地需要专设部门解决相关问题,但人口流出地却因为人少事简倾向于撤乡并镇压缩机构。即使是在东部地区同一个省内,不同城市间的治理任务也有较大差异,如广东的珠三角区域和非珠三角区域,浙江省内的浙东与浙西,江苏的苏南与苏北,都属于经济社会发展地区不平衡的复合体,同一个省内尚且无法在机构上设置上整齐划一,又何谈跟中央“对口”呢?所以单设部门的城市陷入了与国家整个科层体系对接的困难之中。回顾当下,“领导小组”模式在此中显现出自身适应当下体制的优势,“增设部门”与“领导小组”之间的竞争与优劣则是另外一个需要专门探讨的问题了。

   对此,我们不能简单地说中央集权的方式就不好,考虑到中国多元一体的多民族国家现状,如果没有以中国共产党为核心的坚强权威,版图的统一恐怕都会出现挑战。因此,这个问题其实是中央集权的统一性与地方有效治理的自主性之间的平衡问题。中央在此方面始终保持着足够的权威进行调整和收放,不要忽视了那些曾经增设部门的城市尽管最近有所收缩,但毕竟也同样是在现有体制下仅仅是几年前就增设了。而且,中央对机构进行整合撤并,地方对其权威性保持足够的敬畏前提下,最基层的原来已经存在的工作队伍,并没有撤销,这是笔者在长三角和珠三角调查中都注意到的现象。

   第三,人口低序大流动,管理服务财政成本极高。现在总结来看,计划经济时代的将人口固定下来的做法,短期可行,长期是控制不住的。当时一个户籍证明和工作证就可以起到管束作用,到哪里一查便知。现在人口和户籍地已经脱离了,人们可以在全国各地流动,户籍无法约束。随后工作单位也不断变化,工作证也作用式微。最后只能是采用身份证,个人必须随身携带以备查验。身份证与犯罪记录、金融信用等信息绑定的,这是国家治理的一个重大变化,国家机器要直接对接个人。但这需要大量的技术设备投入,属于技术与资本密集型治理。即使如此,还是需要有一个庞大的基层的治安巡防与人口信息登记队伍,不论市县两级的机构采取何种形式应对人口大流动,但在最基层的街道社区,东部人口流入地普遍是存在这样一个编外人员群体。这个群体与传统社会中的“吏”有些相似,叶静对此的研究显示“职能扩张是编外人员扩张的充分必要条件,但只有加上了财政支出软约束,才一起构成了编外人员扩张的充分必要条件。在一定意义上,是编外人员的扩张使得紧张的编制体系在中国一些经济社会快速发展、政府职能急剧扩张的地区依然可以延续的重要原因。”(叶静,2016:163)可供养如此庞大一个编外人员队伍,所需要的财政支持也是沉重的,在过去经济长期繁荣期或许还可以应对,一旦经济陷入低增长的新常态,财政能否持续是个问题。笔者在苏南和深圳的调研中,根据两地这支队伍建设的最好的情况来看,人员配比一般在外来人口的1‰-2‰,基层巡防员(或称网格员、协管员等)一般年收入要在5万出头。即使如此,编外人员工作往往较为辛苦却拿着科层体系中最低的薪酬,对于提升待遇有着强烈的呼求。这个队伍较高的人员流失率就是这方面的典型体现,甚至当经济萧条时期,这个队伍是否本身会构成问题也是需要思考的。

  

   五、结论

   认真总结中国在农业时代的国家治理体系的基本构成和经验,既要看到我们“郡县国家”治理静态社会的成功的一面,也要看到起时代条件和局限。而且不能忽视即使传统中国时期,我们依然有北方游牧地区、东部海洋地区和民间江湖社会的“流动社会”的一面,哪怕这些传统历史时期的流动社会是属于支流、补充和边缘,也依然有其重要的借鉴意义。汉族学者和群众往往将传统时期的边疆牧渔生产生活方式想象成无拘无束的“自由流动”,其实是一种深深的误解和农耕文明的偏见,无论游牧还是渔业的流动,都是“有序流动”,而且这种有序流动的优点和方式很可能是我们未来治理流动社会时最基本的思路和传统治理遗产。

   历史有其惯性和内在逻辑,郡县国家的四大核心支柱依然深刻影响着当下的中国国家治理体系形态和发展方向,中央集权的原则不可动摇,文官制度日益规范精细现代化,行政区划在省级层面变动极小。变化最为迅速明显的是乡土自治,因为中国正快速地从乡土中国转变为城市中国,“行政下沉”的趋势继续发展,国家要直接面对和组织个人的趋势较历史上任何时期都更为有能力和有意愿。上世纪90年代初开始的人口大流动,似乎在市场条件下人们从原有的村社和单位中解体出来成为一个个自由的个体劳动者,回头看来也仅仅是短暂的历史瞬间。本世纪初以来,执政党迅速意识到这种无序的流动对治理带来的严峻问题,着手以各种形式重新将亿万分散流动在城市中的劳动者重新组织起来。而且这种再组织化明显具有以党建带社建的鲜明中国特色,各类群团组织、社工机构等社会组织必须认识到这个中国特色是有其深厚的传统逻辑和惯性在其中的,即国家在组织动员个体居民过程中的核心地位。西方近几十年流行的深受新自由主义思潮影响的新公共管理运动中,诸如一些业务外包等思路和做法,与中国的传统与国情相去甚远,并不能简单套用。如果最基层的组织动员群众的工作都可以通过“购买服务”而实现“外包”,那么如此简单的“花钱”的工作岂不是谁来干都可以?在服务组织动员群众的过程中,其实还有一个执政党的政治合法性再生产问题,这类事务是不可能主要依靠假手他人来做的,这也是为何中共高度强调“群众路线”的一个原因。而且,中共恰恰是在服务组织动员人民群众和文官制度两大的领域,大幅度地改造了中国传统郡县国家的治理体系,构建了一个更加强有力的现代国家治理体系,其基层的民众更有组织性,其干部队伍充满工作积极性。

   “郡县国家”遭遇“流动社会”会是当下以及未来相当长历史时期内,中国国家治理体系变革所必须回应的深层次根本问题。其核心要害在于,第一,是中央集权与地方自主之间的平衡,或者说“中央和地方两个积极性”问题。第二,是科层制的僵化呆板与大变革时代有效治理的灵活性的矛盾,或者可以说“政治”对“行政”的短板的克服。我们会发现,这两个问题的关键都在于中国共产党,而且要看到中国共产党在应对这个流动社会的过程中的权威、弹性、灵活等特点,总体上是起到积极正面作用的,是基本应对了这个史无前例的“流动社会”。而且,对比处于相同工业化、城市化、市场化历史阶段的西方国家而言,中共的治理绩效无疑更为出色,还要考虑到当前我们还处于全球化、信息化的新环境下,难度会更大。只是由于对政府过程、政府组织机构的研究因为较难获取信息和资料,所以理论上的提炼总结还显得很不到位,政府更多是在凭借实务工作中的“手感”和“直觉”开展工作,不过随着中国的自信不断提升和对学界的开放度不断提高,这方面的研究条件也在日渐成熟。

   当今的流动社会,是城市中国的一个表征,已突破原来农业时代的空间上二元划分,无论长城内外大江南北,都混合相近,国家治理体系更接近“一元”。但这种新的“一元”,却是混合着“动静”的一元,这种新的国家治理体系,会兼有“郡县”与“盟旗”的特点。中共在这个过程中如何调适,从过去组织静态小农的经验,转变成组织流动的农民工与白领,将成为长期的新课题。我们曾经在农业时代的治理流动社会的经验至今仍有意义,但却往往被汉族学者构成的学术界主流所忽视了;我们在当下的变革中潜意识里仍保留着农业社会的治理经验中对“流民”的恐惧惯性,自觉不自觉地倾向于排斥限制人口流动,并希望恢复到一个静态社会进行治理。这样的实践方向是值得探讨的,这样的心态是值得检视反省的。我们应积极准备应对治理一个“流动社会”(城市中国),对传统治理经验进行梳理和总结,并认真分析其成功条件和当代挑战。从社会具有了高流动性并要求相匹配的“上层建筑”这一结构功能视角出发,我们会对当代中国国家治理体系的变革性质和方向有新的理解和把握,以及中国共产党的“弹性与权威”在适应这个大流动时代中相对于政府科层体制的“僵化与分权”的特殊优势和积极意义。

  

   参考文献:

   参见:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html,最后查询2016-04-30。

   王绍光,2014,《中国·政道》《中国·治道》,北京:中国人民大学出版社。

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   徐勇、吕楠,2014,《热话题与冷思考——关于国家治理体系与治理能力现代化的对话》,载《当代世界与社会主义》第1期。

   渠敬东,2012,《项目制:一种新的国家治理体制》,载《中国社会科学》第5期。

   黄宗智、龚为纲、高原,2014,《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》,载《开放时代》第5期。

   史普元,2015,《科层为体、项目为用:一个中央项目运作的组织探讨》,载《社会》第5期。

   周雪光,2013,《国家治理逻辑和中国官僚体制:一个韦伯理论视角》,载《开放时代》第3期。

   周黎安,2014,《行政发包制》,载《社会》第6期。

   冯仕政,2014,《政治市场想象与中国国家治理分析:兼评周黎安的行政发包制理论》,载《社会》第6期。

   周雪光,2012,《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,载《开放时代》第9期。

   刘剑雄,2008,《中国政治锦标赛竞争研究》,载《公共管理学报》第3期。

   欧阳静,2014,《论基层运动型治理:兼于周雪光等商》,载《开放时代》第6期。

欧阳静,(点击此处阅读下一页)

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