曹锦清 刘炳辉:郡县国家:中国国家治理体系的传统及其当代挑战

选择字号:   本文共阅读 3261 次 更新时间:2016-12-06 11:53:23

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曹锦清 (进入专栏)   刘炳辉  
游牧不游,就可以用郡县的办法来管理了。南方丘陵山区开发以后,少数民族也获得了一些农业技术,也不是半农半狩猎了,也可以用郡县化管理了。

   郡县制从秦汉开始在汉族地区推行,明朝开始试图推进到西南边疆的贵州广西等地。明清时期因为人口增长,向山区流动,引起了汉族与当地苗族的矛盾。持续的苗民起义,主要因为汉族过去与其“争地”,核心还是土地问题。一直到清朝雍正年间才彻底在西南地区完成了“改土归流”,实行郡县制,至今也才三四百年。清政府自认从明朝继承十八行省,1884年在新疆设省,成为第19行省;1884年置台湾府,1885年建台湾省,成为第20行省;1907年在覆灭前夕,将东北地区析为三省。1928年,国民党政府定都南京后,当年就在内外蒙古地区设省,以及在宁夏、青海也设省。而西藏一直到新中国成立后,1951年和平解放,1965年设立西藏自治区,实行以郡县制为核心特征的治理方式。由此我们可以发现,自秦始皇开始的中国“郡县国家”一直持续到1965年在大陆彻底完成,前后持续两千余年。毛泽东曾言“百代皆行秦政制”,“秦政制”的核心就在于郡县制,此言不虚,确实是把握住了历史的脉络。

   郡县制在中国的彻底推广完成一直持续到现代。所以,郡县制离我们并不遥远,其所体现的中央集权大一统为特色的央地关系对当下的中国国家治理体系依然发挥着根本性的作用。尤其是当我们与美国、法国、印度、巴西等世界主要人口大国进行对比时,这种差异性会更加明显。但我们对以郡县制为核心的传统治理体系的研究,还显得很不充分。比如,为何一个地方之前不设县,后来可以设县呢?为什么一个地方可以改土归流?需要出现哪些条件?当这些条件变化之后,是不是“流”与“土”的关系也要变化?如何变化?

   (二)游民与江湖:二元结构的边缘

   上述二元结构的划分,涵盖的是传统中国在空间和数量上占据主流的两大部类,在这两大群体之外还有一些边缘群体。这里也稍作补充,传统农业社会真正的无序高流动人群也是存在的——就是游民——包含流民与游士。“随着人口的增长和社会的动荡,有一部分人从网络中脱离出来,成为游民。宋以前游民是旋生旋灭的,没有形成群体和独立的力量。宋代由于城市格局的变迁和商业的繁荣,给游民在城镇生存提供了机会,于是产生了活跃于城镇的游民群体。皇权专制社会中期以后,游民成为脱离现存社会秩序的最重要的群体。”“游民意识有四个特点:(1)强烈的反社会性;(2)在社会斗争中最有主动进击精神;(3)注重拉帮结派,注重团体利益,不重是非;(4)失去了宗法网络中地位的游民,同时在社会中也没有了角色位置,丧失角色位置的人们当然也就没有了角色意识。”(王学泰,2007:720-721)只是农业社会的政府从来不准备认真地去“治理”一个高流动的游民群体,而总是想办法“消灭”这个群体,因此也就形不成所谓成熟的治理体系。当王朝建立初期,人地矛盾不突出,农民基本固着于土地上,游民不构成一个明显的问题。王朝中期,土地兼并难以抑制,豪强并起而挤压农民脱离土地成为流民。到了王朝后期,游民群体日益增多无立锥之地则起义内乱纷纷,加之外族入侵与疫病流行,最终难免残酷的战乱洗礼而王朝覆灭。新王朝建立时人口锐减,人地矛盾不突出,农民再次附着于土地之上,故事周而复始。在当时的时代背景下,游民得不到合适的对待和当作治理对象,秩序只能在“江湖”中自发产生形成“帮会”等地下秘密组织。

   传统中国社会中也有少量的边缘流动群体,但却没有成熟的治理体系。当今我们面对大规模的流动人口时,或多或少带有传统社会对待游民与流民的思路和警惕。但须知这两者之间还是有很大不同的。传统农业社会的游民的流动更多属于“逼上梁山”被迫型,而当代工商业社会的流动人口更多属于追逐利益融入城市的发展型。更为关键的是这种城市化进程即使完成之后,现代信息社会的特点也必然是一个人才不断流动的时代,高流动将成为常态,而非从固定在农村的土地变化为固定在城市的楼房的简单变化。

   另外,值得顺带提及的是沿海渔民的生活方式,渔业的生产具有较强的流动性,如果说侠士们组成的“江湖”是个形象的比喻的话,渔民们的“江湖”就是实实在在的了。根据范涛对广东省台山市赤溪镇大襟岛的人类学研究,“中国的农耕文化孕育出传统的社会结构,现代社会处处可见传统的影子,社会并没有发生结构性的质的变化。海岛社会仍然是汉人社会,通过和陆地的联系,传统型的关系概念得以在延伸和发展。……在陆地村落社会盛行的关系概念在海岛村落社会依旧盛行,它建立在亲属关系的基础之上,流动性是其重要特征。”(范涛,2009:147)这与笔者在全国最大的群岛——浙江省舟山群岛——的调研相吻合,渔民的生产确实具有较强的流动性,与农民的劳动范围相对狭小固定很不一样。但这种流动并非无序,而是也遵循一定的规律,渔民之间也有相应的习俗规范协调彼此的行动。即使今日交通工具发达可以远航南半球捕鱼,依然如此。渔民们在海上的行为也是高度管理性,甚至等级感更加森严,更加有组织纪律性,而不是一般汉族农民想象的漫无目的自由自在地在大海上作业。渔民与牧民的流动,之所以都具有规律性和规律性,源于作为一种农业生计方式,他们与农民一样,都依赖大自然,而大自然是有规律的,所以建基在其上的生产经营活动也必然有规律可循。但考虑到海洋渔业在中国传统治理历史上所占据的影响较游牧地区又小很多,所以不再专门展开。

  

   四、“郡县国家”遭遇大流动社会的挑战

   当传统的郡县制在中国彻底推广时,却发现其原来所依赖的以静态为主的社会基础逐渐松动瓦解了,一个高流动的现代中国日益迅猛的呈现在历史面前,郡县制何去何从,是会被釜底抽薪而难免盛极而衰,还是在新技术条件下浴火重生?这都是执政党带领人民实现伟大复兴所遇到的仍未完全解决的命题。

   (一)大流动时代的本质

   “中世纪本质上是个农业社会,它到处弥漫着庄园。作为经济组织和社会组织的庄园,具有宗法性质。在此,无上权力的领主决定着一切。由于缺乏市场,这些领主并不追逐利润,也无需剩余产品,一切够满足就行了。”(亨利·皮朗,2001:61)“现代工业通过机器、化学过程和其他方法……不断地把大量资本和大批工人从一个部门投到另一个生产部门。因此,大工业的本性决定了劳动力的变换、职能的变动和工人的全面流动性。”(马克思,1992:353-354)

   古代社会是静止的,为什么现代社会要流动?因为基本的生产在流动和变化。为什么生产要流动和变化?因为人的欲望在不断的变动。这种变动在世界进入资本主义时期以来尤为突出。中国几千年历史中,进入如此大规模的流动社会,还是仅仅最近二十多年的事情,“2015年全国流动人口有2.92亿人,……同2010年第六次人口普查相比,增长11.89%。”占总人口的五分之一略多。

   人类生产效率的不断提高,资本、信息、技术、人口等各种要素流动加快,这个趋势是无法改变的。所以如何应对高速流动的社会,是一个有意义的真问题,而且是一个长期有效的问题。“整个19、20世纪迁徙搬家的美国人总数清楚地凸显了美国居民的流行性。人口流动性是美国历史最有活力也最普遍的特点之一。……今天,分析家们惊异地发现,每年有约五分之一的美国人换居住地。今天居住地流动性和一个世纪前一样频繁。”(霍华德·丘达柯夫、朱迪丝·史密斯、彼得·鲍德温,2016:99)考虑到美国早已成为一个高度城市化和后工业的社会,即使美国人是一个“热爱搬家”的民族,也必须意识到大流动是一种未来的常态。人口大流动,不仅仅存在于城镇化过程中的农民工身上,也依然存在于城镇化高度发达之后的白领身上,原因已如上述所言。当然,不同群体和阶层之间的人口流动性是否有差异,值得我们日后更细致的研究。如美国,“外国移民的流动性比本地人差,白领阶层的流动性比蓝领工人阶层差。”(Howard P.Chudacoff,1972 )反观国内,我们当前的一些政策和思路总是想把社会再固定下来,多少有些一厢情愿。必须从社会大流动的原因上去分析,而不能仅仅从治理的主观愿望去入手。

   (二)大流动时代的特性

   当我们意识到大流动时代的来临具有必然性和长期性之后,需要更多细致的对流动中国的诸多特征的认识,否则建立在似是而非的错误判断基础上的决策和对策,都将是进退失据甚至南辕北辙。关于当代中国流动社会特性,笔者认为至少以下三个领域值得深入展开:流动本身、内外有别、有序流动。

   学术界也常常被“乡土中国”的衰败甚至“空心化”所震撼,要拨开表面的迷雾深入流动中国的内里和实质需要更多深入的研究和有创建的概念阐释。近期学界从“同乡同业”的角度也做出了一些论证与探讨,都是极有价值和贴近中国实际的研究。吴重庆从人口流出地的“无主体熟人社会”延伸到人口流入地的“同乡同业”,修正了“乡土社会解体”的简单片面流行判断,揭示了“大流动格局下的农民积极运用本土社会网络在远离家乡的广大城镇,依托同乡关系,开展同业经营,并凭借快捷的行业信息沟通及融资,击败同乡关系网之外的竞争者。可以说,农民离土离乡,不见得就会导致乡土社会资本流失,相反,可能因为在外同乡同业间互动机会及互惠需求的增加而加速了乡土社会资本的运作,并使乡土社会资本增量。”(吴重庆,2014:189)谭同学对于湖南新化人在数码快印业的研究显示,“从事数码快印业的新化人以亲缘、地缘关系网络为基础,加上技术上的优势,在市场上占据了主导地位,其企业呈‘内卷化’方式发展。”(谭同学,2012:69)夏循祥的“作为酵母的社会关系——湖北监利一个被馒头改变的乡镇”和郑莉的“东南亚莆田人的同乡同业传统——马来西亚芙蓉坡的例证”,都是这方面的优秀研究。比新化人从事快印业更为全国所熟知的是兰州拉面和沙县小吃,遍布全国各地的兰州拉面餐馆主要都是青海化隆县人所经营。诸如此类的,还有河南周口人在出租车行业的广泛覆盖,福建“莆田系”民营医院等。

   “同乡同业”是描绘流动中国真实图景的一个重要而有趣的视角,值得有志于建立中国学派的学者投入更多精力。反之,如果认识不到流动中国的这些真实画面,对流出地的判断彻底悲观,认为其毫无区别地陷入瓦解和衰败之中,则必然会采取将农村的生产资源和资料集中到大户或者大企业手中。而其实很多地方在本地人口流出的同时也依然有其他地方人口的再次流入,进而继续保持着活力。“事实上,在目前的客观环境下,小农场仍然享有众多比大农场有利的条件”。(黄宗智,2016:29)推演开来,这直接涉及到对农村地区的基本经营体制改革方向的争论,意义十分巨大。

   (三)大流动时代的挑战

   国家治理体系一般以政府科层组织为核心,加之中国历来国家与社会彼此嵌入的传统以及当代党政紧密结合的国情,党政科层结构显然是当代中国国家治理体系的关键,这也是笔者将对“流动社会”治理的研究聚焦于“国家视角”的原因。这套带有浓厚“郡县国家”传统色彩的治理体系在面对一个“流动社会”的突然到来时,其所产生的诸多困惑背后涉及的深层次挑战主要有以下三方面。

第一,新事物层出不穷,政府职能无法适应稳定。在东部中国的田野调查中,党政机构中负责流动人口相关工作的人员经常抱怨的事情,就是涉及流动人口的诸多事务,不知到底该归口到哪个部门负责。大量具体治理事务,远非高层级机构几句姿态性的话语可以化解。原先以户籍人口为对象的整个治理和服务体系,面对一个庞大的大范围流动的人口群体时,显得异常吃力。因为之前的“属地管理”和“属人管理”之间并不冲突,事随人走,人已经附着在地上,属地本身也蕴含着属人之意。但在流动中,人地分离,同时也意味着人的信息无法为属地的机构所掌握。掌握被服务对象真实可靠的信息,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:东南学术

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