曹锦清 刘炳辉:郡县国家:中国国家治理体系的传统及其当代挑战

选择字号:   本文共阅读 3263 次 更新时间:2016-12-06 11:53:23

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曹锦清 (进入专栏)   刘炳辉  
中国现在要认真思考的是,几千年的中央集权郡县制度一直保留到现在,这个制度是不是适应当代中国经济社会需要,亦或是一种落伍的东西?

   (三)乡土自治

   传统农业社会的上层建筑比较简单,以“六部制”为典型体现,而基层农村社区则以“乡土自治”为主导。之所以能够实现乡土自治,源于农业社会要处理的人际关系也比较简单,“三纲五常”足够解决多数日常问题了。整个社会人际关系的核心有两条,一是平辈的男女之间关系,夫为妻纲;二是纵向的父子辈关系,父为子纲。但现代社会的流动性增强了,要处理的关系复杂很多了。无法简单用熟人社会中的伦理道德来解决,而必须依靠更加专业化和强制性的法治科层体制来处理陌生人与半陌生人社会事务。现代社会,到县一级还是科层制的,还是专业化的管理,但到了乡镇就不行了,村就更做不到了。所谓的“上面千根线,下面一针穿”就是这个状态的真实写照。科,就是“条”,是一个社会里稳定的某一类专业事务管理工作。到了乡镇无法完全落实,就是混在一起干了。有关乡土自治的研究汗牛充栋,本文就不做过度展开。

   行政区划

   行政区划之所以被笔者列为郡县制的四大支柱之一,源于它是实现中央集权的一个技术保障,尽管这个技术细节往往被政治制度研究者所忽视,仅仅被舆地学或政治地理学者所注意。郡县制,本质上是一种国家治理的空间制度安排,其采取的原则导向是中央集权的,其行动主体是文官集团,但其最终注定无法回避技术上的行政区划的地理因素问题。“夫仁政,必自经界始”(杨伯峻,2008)中国传统社会于行政区划问题的经验总结一直高度重视,自元朝起,最终“犬牙相入”原则取代了“山川形便”原则而占据主流(周振鹤,2005:226-249)。这种空间上的变动往往是极为缓慢的,不易为擅长制度和行为研究的学者所洞察的,只有放在历史的长河中才能窥探其深远影响和重要意义。

   行政区划是传统郡县制的题中应有之意,此处特别强调,只是突出郡县制是一个“空间问题”。而当大流动时代来临时,这个“空间问题”的原有解决方案的社会基础裂变了。过去讲“郡县治,天下安”,是因为绝大多数小农一生都不会走出自己生长生活的县,农业时代的交通、信息流动皆较为困难,进而人口流动也十分困难。建立在地理限制基础上的郡县制治理体系的确是高度有效的。但今天我们面临的真问题是“天下已不安(大流动),郡县何以治?”,此时再一味抱守古训而不解其中条件和基础,则无异于刻舟求剑了。在高铁航空四通八达、网络全面普及、资金全球涌动、人口大规模流动的当代中国社会,诸多社会治理事务的解决显然早已经突破郡县的范围,需要国家进行大范围统筹的事务越来越多。“天下安”的地理基础还是不是“郡县”,成为一个我们不得不认真思考的问题。而当前学界在讨论县域治理、县域政治等问题时,往往没有走出传统观念的窠臼,多集中于政治与治理,而忽视了县域的时代意义已经悄然变化。

  

   二、游牧与盟旗:传统中国的北方边疆社会结构与国家治理体系

   除却汉族聚居的中原和南方的农耕区域外,在边疆中国则是另外一番景象,这里长期不以农耕作为主要生存方式,上层建筑自然也不是郡县制与六部制的组合。传统中国的北部边疆盛行游牧生活方式,以盟旗制度作为主要管理制度。西南山区则是农业狩猎相结合,以土司制度为主。本文主要关注静态社会与动态社会的不同治理经验,西南土司制度主要体现在相对于中原开放核心地带而言封闭缘边地带的治理经验,所以不作展开论述。

   (一)游牧边疆:农业时代的流动社会

   相对于农业社会的生活方式已经成为多数中国人的常识,游牧生活方式则略显生疏,在此需在基本背景上稍作补充。从概念上讲,马克思给“游牧”一词所作的定义为,游牧,总而言之流动,是生存方式的最初形式,部落不是定居在固定的地方,而是在哪里找到草场就在哪里放牧,所以,部落共同体,即天然的共同体,并不是共同占有和利用土地的结果,而是其前提。(马克思、恩格斯,1979:472)庄孔韶在《人类学概论》中论述人类生计方式时提到的“游牧”定义:游牧(nomadism)一词(和游猎、游耕)同样标明这也是一种具有流动性的生计方式。在全球不同的环境中,绝大多数牧人依赖自然生长的操场提供生计基础,放牧着牛、骆驼、绵羊、山羊、驯鹿、马、美洲鸵、南美羊驼、牦牛等各类群居动物,并依靠畜类提供的肉、奶、奶制品、毛等产品维持生计和生活。(庄孔韶,2006:212)在《文化人类学》中,哈维兰将“畜牧”定义为在一种社会中,人们把放牧啃食牧草的动物看作是理想的谋生方式,而且把整个获部分社会的迁移看作是正常的获自然的生活方式,把“Transhunmance(转场)”定义为在不同环境地带之间严格地根据季节流动的模式。([俄]巴托尔德,2007:535-537.】吴宁在综合学术界对游牧的不同界定后,将传统上的游牧重新界定为“游动型畜牧业”,他认为游牧(nomadism):指一种依靠牲畜的生存方式和经济系统,其中涉及的群体(部落、联户)携带起主要家产——牲畜在一定地域范围内进行间歇性或周期性的空间迁移,以保证在特定环境、经济和社会政治条件下的生活。“Transhunmance”在中文里常备译为“游牧”,该词最早是指法国南部阿尔卑斯地区的一种放牧方式。(吴宁,2004:643)

   围绕着长城一线,几千年来北方游牧民族与汉族农耕文明展开了持续的拉锯战,先后兴起的匈奴、鲜卑、突厥、契丹、蒙古、女真等不同力量,随气候周期冷暖而不断南侵。宋之前汉族胜多负少,宋之后则胜少负多。在农业文明时代,汉族人在人口、经济和文化发展上均占据更为优势的地位,长期以来一直以主流文明和中心地位自居,对生息繁育于北方草原大漠的游牧民族缺乏深入的了解,往往持有各种偏见和想当然的误解。大概最流行的就是一句“逐水草”,由此联想到的大约自然是自由、居无定所、流动、出没没有规律而难以管理、无组织无纪律、生活艰辛、骁勇善战、粗鲁野蛮等。这些联想有些是对的,有些则是缺乏了解的无知。据《史记·匈奴列传·第五十》记载:匈奴“随畜牧而转移……逐水草迁徙,毋城郭常处耕田之业,然亦各有分地”。(司马迁,1997:811)“分地”正是游牧民族边界的表述,并非汉族所想象自由自在漫天遍野的驰骋。不但在空间边界上有所固定,在时间上也遵循特定的规律进行“转场”。“转场是游牧规律的一种体现,这种规律保证了游牧社会的流而有序,动而不乱。”(解志伟,2012:155)他们不固定在一个土地上耕种,而是到处放牧。把牛羊圈在一个地方,是无法生活下来的,草不够吃,必须逐水草而居,远距离放牧,一定季节再返回,即“转场”,或者半耕半牧的生活方式。我国西南西北地区,一个县的面积经常跟东部中部地区一个省一样大,就是因为地广人稀。在农业文明时代,中央政府要派多少人去管理如此地广人稀的区域,才是财政投入和治理收益上划算的呢?这显然是无法简单复制汉族农耕地区管理方式和体系的根本社会基础条件,所以只能让当地土人管,这样制度一直延续到明清,到雍正时期才明显改变。

   游牧民族的流动是按季节走的,在今天的眼光看来算是缓慢流动了,但放在农业文明时代,游牧民族已经算是流动性很高的一个群体了。他们是如何实现有效的管理,这些经验对我们今天治理流动社会是否还有借鉴意义,或者我们其实已经在不自觉地运用呢?

   (二)盟旗制度:北部草原的传统治理体系

   “在游牧社会,转场虽然体现了游牧社区流动的特点,但是这种流动是传统的、自然的,社会结构是稳定的,也可以说是静态的,礼俗社会的特点在游牧社区中都有充分的体现。” (解志伟,2012:158)

   游牧民族虽然是流动的,但这种流动并非无序,而是“有序”的,是有组织的,以整个社区(部落)为单位进行,且遵守特定的时间节奏。比之我们今天近3亿规模的农民工流动大军而言,组织化程度要高很多。简单地说,游牧社会是流动的社区,而非流动的个人。

   高度无序流动的个人难以管理,所以面对必须流动的生存环境,游牧民族创造了有序流动的管理制度——盟旗制度。该制度不是为了鼓励流动,而是为了限制无序流动的负面作用,引导流动实现有序化。盟旗制度让流动有序起来,是高度组织化的流动,军事、行政和社会三位一体的组织,实属草原上的“郡县制”。这恐怕是绝大多数汉族人所没有料想到的,但却是合乎情理的实践经验。我们今天党政力推的农民工流动党团支部、各类商会、社会组织其实也是新时代的“盟旗制度”。只是传统的盟旗制度,游牧民族的组织形式是靠血缘和地缘纽带组织起来的,是军事、经济、行政社会多元一体的混合组织,而我们今天的组织形式多是国家政治社会组织,且很难与经济生产活动结合起来,这也是我们的组织动员力度相对弱于盟旗制度的原因。

   这种游牧地区的管理制度也在近百年里经历了巨大变迁,新中国成立前北方游牧地区实行“旧苏鲁克制度”,对牧民压榨较为严重,生产和生活水平整体低下。新中国建立后,施行“新苏鲁克制度”,大幅改善和提升普通穷苦牧民的收益分成比重,促进了百姓生活水平提高,但集体劳动中的生产积极性问题也同时存在。20世纪80年代初期先后经过“草蓄双承包”之后,游牧地区以往以部落集体为生产单位的方式迅速向以家庭单位转变,整体而言,是一种从游牧生计方式向定居生计方式的剧烈转型。“如今的牧民依然游牧,但这是一种在定居点与夏草场、自草场和租草场、牧区与城镇以及更大范围内的游牧,‘居而不定’一词也许更能确切地表述如今牧民的游牧生活。”(张昆,2014:240)

   在吉登斯眼中,“断裂”是现代性的基本特征,现代社会变迁的速度、范围和深刻性都是以往社会无法比拟的。(吉登斯,2004:6)现在看来,结论下得未免过于武断,在断裂中其实还是有大量的延续。不仅游牧民族的这种“从动到静”的变化中有延续,下文还会谈农耕民族“从静到动”的过程中依然有延续,中国农民在城镇化过程中的“同乡同业”正是在异乡的流动中延续着故乡的亲缘关系。

   概而言之,相对于汉族农区而言,中国北部的边疆地区以游牧为主,首先他们是一个流动的社会。其二他们是有序的流动。其三是近代以来开始了游牧民族开始了定居化过程,流动性在下降。其四在这种从流动向定居的转变过程中并不是“断裂”的,而是定居中依然保持着某种“流动性”。从这样一种“传统农业时代的流动社会”的治理经验中,梳理出有益于我们当下时代要求的思路与方法,是中国应对“流动社会”中亟需补课的领域。因为这样的经验,往往根植于我们若隐若现的传统和习惯之中,最容易为治理主体和治理对象双方接受和掌握,实现更高水平和社会条件下的“秩序”。

  

   三、郡县的胜利与江湖的韧劲

   (一)郡县制的胜利

   郡县制可以采取编户齐民,税收比较平而均,每个县的事务都差不多,管理起来比较容易。古代的郡县制度,从来没有蔓延到长城以北。因为流动的牧民无法适应郡县制。也没有蔓延到南方山区去。因为那里生产太落后,农业剩余过少,而且南方族群也是半流动的,经常从一个山跑到另一个山上去耕作生活。南方山区经常以氏族部族形式出现,主要是属群的,而非属地;中原汉族主要是农耕群体,以属地为主。

长城以北,近代两百年来最大的变化——游牧不游,开始属地化管理了。尤其是建国以后,其实北方游牧已经消失了。为什么?因为“旗”原来是流动的,现在不流动了,相当于“县”建制。空间被划定了,就是人不能出“旗”了。“旗”从一个属群的部落称谓,变成一个属地的空间称谓。再往下,“苏木”是乡镇区划概念了,村一级叫“嘎查”。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:东南学术

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