曹锦清 刘炳辉:郡县国家:中国国家治理体系的传统及其当代挑战

选择字号:   本文共阅读 3263 次 更新时间:2016-12-06 11:53:23

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曹锦清 (进入专栏)   刘炳辉  

   但这种功能也并非一劳永逸的,一般到了王朝中期,这种郡县管理也会慢慢失效。因为人口膨胀,加之权贵的土地兼并活动难以抑制,一遇天灾导致失地农民食不果腹而不断流动。如太平天国运动,因广东人口众多,一部分涌入广西,以致现在广西东部的语言都是粤语。太平天国的几个领袖多数原来都是祖籍广东,土著的是萧朝贵。外地人到了广西,难以获取土地,只能到山里去砍柴烧炭,地方政府也难以管理。外来的和本地人就容易起冲突了,抢地枪水,地方政府也不知如何处理,因为原来的职能里也没这个设计,就采取简单镇压的行动,结果导致事态扩大。

   这里需要补充一点的是,为什么在边疆少数民族地区无法实现郡县制?因为郡县制在汉族农业地区实行的社会条件,少数民族地区恰恰不具备。边疆地区往往是生产技术不高、地广人稀、农业剩余有限。历史上,往往是当汉族人进去之后,提高了当地的生产力水平,农业剩余增加,可提供的赋税上涨,养得起官了。所以才会先有一个县官,设立郡县制。可供养的财政人员越来越多之后,职能才进一步分化,才有在县一级的六部制与中央对应。所以一定是先有郡县制,再有六部制。

   现在舆论时常抱怨县委书记权力过大,不受约束。为何他的权力这么大呢?因为历史上传统的县官权力就很大,不受约束,他并非代表一个个体,而是代表条块里的“块”,是一个行政层级的人格化象征。在省一级的设置上是要相互制约的,因为省一级规模就比较大,具备造反的条件了。所以省一级分权制衡,总督、巡抚、按察司等互相监督制约。县一级没有这一套设置的,因为县一级的力量还不至于能够造反。当然这样一种约束较少的县官权力,是否还适应今天的社会需要,值得思考。

   对于为何小农为主的农业社会时期就往往倾向于形成中央集权的上层建筑,迄今为止依然是马克思的回答最为经典。马克思认为,“(小农)他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益,无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己,一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光。所以,归根到底,小农的政治影响表现为行政权支配社会。”(马克思,1995:678)通俗地讲,就是小农的社会基础支持中央集权的治理方式。马克思的这个重要论断和判断,对我们今天的理论和实践依然具有极其重要的意义。尤其是当我们将“小农”替换为“小生产者”时,如果这个结论依然是有效而成立的,则对我们思考当下和未来的中国国家治理体系和治理方式,将会产生重要影响。

   中央集权为的是国家统一,国家统一从底线的角度看是避免内战和生灵涂炭。于积极的角度看,统一意味着国家存在整体利益,而且这个整体利益是可以被发现认识的。整体利益往往与长远利益相关联,要实现长远利益就要克服短期的困惑诱惑与肘制,可以长期执政的领导集团殊为重要,制定稳定的中长期发展规划必不可少,高效奋进的文官队伍成为关键。

   (二)文官体制

   郡县制解决的是央地关系的原则导向——即中央集权,中央集权原则的一个具体实现方式就是“流官”制度,中央可以派遣官员到各地就任主政一方,而不许地方官僚或贵族世袭治理权力。所以郡县制的逻辑中就包含着官僚制,尽管传统中国的官僚制度与现代官僚制还是有很大差异,但毕竟官僚制的传统肇始于此。

   中国传统农业社会用郡县制解决了中央与地方关系问题。因为农业社会的管理事项比较简单,静态的社会的治理职能容易渐渐稳定下来。“吏户礼兵刑工”六大部门可以涵盖农业社会的主要社会治理事务。唐以后就是固定下来这六个部门,到了清朝皇太极时期,形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙门。但核心依然是六部,且六部中主要户部和刑部这两个部门。核心是户部,它管户籍、土地、税收。刑部管治安。还有就是工部,管一些水利建设、道路、城墙等。中央的职能容易做到细致分化,但到了地方就捉襟见肘了,县官只能统筹都管了。在县级层面,其实很多事情管不过来就不管了,所以中国古代乡土社会的主要依靠乡绅自治。“日出而作,日入而息。凿井而饮,耕田而食。帝力于我何有哉!”的民谣更符合绝大多数古代中国农民的生活实际感受。传统农业社会乡村里不实行科层制,就是因为农业剩余有限,养不起那么“官”。“到了清代,在县衙设置了三班六房,三班即皂、壮、快班,六房即吏、户、礼、兵、刑、工房。”(宋亚平,2013:206)

   六部制到了清朝后期就难以维系了。中央层面,因为西方入侵而无力抵挡,被迫将“外交事务”上升为重要政府工作内容,远非以往理藩院职能所能涵盖,不得已需要成立一个机构“总理各国事务衙门”专门对应和处理与西方人关系,放到跟六部平级尚无法获得西方认可,最后是高于六部,相当于今日的副国家级了,由恭亲王负责。此时,传统“六部制”被突破并一发不可收拾。地方层面,外交事务显然不是地方治理工作的突出内容,但大量农村人口进入城市导致的秩序混乱和市政基础设施破败不堪,成为突出的城市治理问题,“警察局”的出现成为地方政府职能与机构变革的突破口和切入点。“警政的兴起是我国城市管理向现代化转变的重要标志性事件,对中国城市现代化进程意义十分重大。”(何一民,2013:548)“北京警察负责人口普查、公共工程、消防、救济贫困、公众健康、公共卫生及社会治安等。”(史明正,1995:29)“晚清警察在中国城市出现后,扮演的角色是多重性的,可以说超越了现代意义上的警察职能,更类似现代城市政府,可以说是传统官衙门向现代城市政府转变的一种过渡型管理机构。”(何一民,2013:548)

   民国政府时期,由于持续的内外战争导致政府无法正常稳定运转,这方面不再赘述。新中国建立后,我们可以注意到计划经济时代的政府部门明显具有传统社会不具备的以工业革命和促进生产计划性质的政府部门。改革开放以来则以促进市场经济发展和服务为主导,行政机构改革几乎是每五年就有一次,变动频繁。但总体的趋势显然是,现代党政治理机构数量远远超过传统农业社会。仅国务院部门而言,“2013年3月10日,国务院机构改革和职能转变方案公布。这次改革,国务院正部级机构减少4个,其中组成部门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门由2008年的27个变为25个。”除了政府,还有党、人大、政协、纪委、军委等组织下辖的诸多部门。笔者曾经细数过一本县政府印制的内部通讯录,各套班子的部门加起来近百个部门。从“六部”向“百部”的转变不过是百十年的时间,足见社会管理服务职能的增长之迅速。

   对于这种职能部门的增多与转变,不能仅仅从“民少相公多”的批判色彩来看。毕竟古代社会县衙里不需要教育局,也没有交通局,还没有城管局环卫局等等。这些职能部门都很好地体现社会的发展变化。在迅速的变动中,有些老的政府职能部门可能某项工作职能消失了,但编制还存在,所以工作人员平时闲散,被舆论批评为官僚机构人浮于事。但还有的部门非常繁忙,手忙脚乱地在适应这个变动的社会。

   当人口流动之后产生新的社会管理服务需求,政府设置新的部门来管理应对,这事从理论上是简单清晰的。但实际运作中往往极其困难和波折重重,因为科层制下的部门设置往往需要全国统一,有的地方有这个需求就设立新部门,有的地方没有这个需求就不增设,那么大一统的格局就破坏了。这是设新部门背后涉及的中央集权统一与地方自主性之间的矛盾问题。是否需要给地方党政设置行政管理服务机构的自主权?给到什么级别?可以设置哪种类型的机构?条件需要哪些?这些都是非常具体而真实紧迫的当代中国地方治理问题。

   对比西方国家的发展历史来看,也概无例外发展起了官僚制,地方的权力逐步收为中央所有了,但其起步时间和过程都较中国坎坷得多。

   在欧洲诸国行政官僚体制中,法国大约1500年以后就最早发展起来了,路易十四时期达到一个高峰,其官僚制是反封建制过程中实行的中央集权的郡县制度。在英国,13世纪初英王集权,结果被贵族联合起来打败了,1215年签署《大宪章》,贵族议会制确立。由此可见,议会民主制是封建制的一部分,是当初反中央君主集权的产物,确立贵族的权限。当时的英国主政者都是贵族,何来有资产阶级?英国议会采取两院,上院全是贵族,下院日后才逐渐对资产阶级开放。英国从封建制向中央集权制的过度,一直极其困难。美国,建国时间较短,且一开始就是自下而上组建的国家,“自由”成为最核心的价值观,“不信任政府”是传统,在这样一个国度实现中央集权的难度自然可想而知。即便如此,现在西方各国的中央政府承担的责任也是越来越多,所以虽然表面上保留一些地方自治系统,但趋势也是日益弱化了。

   马克思对国家机器和官僚制的批判是全面而彻底的,尤其是针对法国当时的变革写作的《法兰西内战》和《路易波拿巴的雾月十八日》都有专门章节阐述。法国的行政官僚体制在大革命以后就完备起来并不断变动。对于国家,《法兰西内战》时期的马克思和恩格斯认为“国家无非是一个阶级镇压另外一个阶级的机器”,国家是“一个废物”,“一个祸害”,“一个要由社会供养的寄生赘瘤”,“一个凌驾于社会之上的寄生赘瘤”。(马克思、恩格斯,2009:157)马克思在总结巴黎公社的经验时,最核心是两条:国家消亡和公务员普选。他认为无产阶级不能简单地掌握官僚机器,要摧毁它。第一条就是取消官僚制,第二条就是官员的工资不能高于普通职工的工资。当然后来的历史我们已经看到了,列宁根据实际情况修正了国家消亡的理论,“一是把无产阶级专政等同于无产阶级国家,二是把国家的存在时间无限期的推后了。”(李惠斌,2013:85)

   有趣的是,在此问题上托克维尔和马克思的意见是基本一致的。托克维尔在其《旧制度与大革命》和《论美国的民主》中也都有详细描述。早于马克思的《黑格尔法哲学批判》之前出版的《论美国的民主》中,对于民主制度和国家消亡,托克维尔写到“在新英格兰,公民是通过代表参与州的公共事务的。不是这样办不行,因为无法直接参与。但在乡镇一级,由于立法和行政和立法工作都是就近在被统治者的面前完成的,所以没有采用代议制。”“乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。但是,大部分行政权掌握在几个每年一选的名为‘行政委员’的手里。”“于是,在美国乡镇,人们试图以巧妙的方法打碎(如果我们可以这样说的话)权力,以使最大多数人参与公共事务。”(马克思、恩格斯,1956:68~75)托克维尔和马克思都看到了美国是一个民主国家,没有官僚和常备军,而这两点恰恰是传统和现代国家都非常重要的特点。马克思对这两点特别重视,认为用民兵来替代常备军,用民选来替代官僚,废除军队和官僚。那么美国没有常备军、官僚,因而税收就少了,而且都是民选的官。同时,马克思有看到美国的高度腐败,民主和高度腐败相伴生的。那么如何解除腐败呢,他建议进一步民主,随时可以撤换来替代四年一选。当然我们现在可以总结出来,选举并不是腐败的天敌,法治才能约束腐败。美国自身也在其19世纪后期陷入了极其严重的分肥政治泥潭中,激起了社会各界的普遍不满,最后在“扒粪运动”中推动了现代文官制度(官僚制)的建立才予以一定程度克服。

   今日我们看到所有的国家都存在着官僚机器,而且日益完整,军备竞赛也是愈演愈烈。这或许就是理想与现实之间的距离吧。韦伯对官僚制(科层制)的分析总结,与日后的历史相对更接近一些。按照其理想类型的方法,科层制概括起来主要有以下几个特点:专业分工、权力等级、注重文书、规章制度、非人格化、铁饭碗。【Gerth,H.H. and C.W.Mills(eds.),1946:196-203 )

综而言之,科层制体系管理一个常态的、人口流动性少、区域差异性小、阶级分化弱的社会,是很有效的!反之,则会捉襟见肘难以应对。(点击此处阅读下一页)

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