沈岿:信息公开申请和诉讼滥用的司法应对

——评“陆红霞诉南通市发改委案”
选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2016-12-02 23:44:19

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沈岿 (进入专栏)  
备选方案应该是尽可能利用现行立法、制度惯例给予司法/行政的装备,寻求司法/行政能动的突破,并使其可能受到的合法性(legitimacy)质疑降到最低。

   另外,信息公开申请和诉讼的滥用,是两个相互独立可又经常捆绑在一起的行动和概念。下文有必要先行对二者的涵义及相互之间的可能关系,进行一定的梳理,从而表明,此处备选的司法应对方法,只是针对类似陆案的情形而讨论和设想的,并未指向所有的信息公开申请和/或诉讼滥用的可能性。

   (一)信息公开申请滥用和/或诉讼滥用的可能关系

   首先,必须申明,在政府信息公开领域,知情权滥用和诉权滥用是相互独立的行动和概念,二者并不是必然地相生相随。政府信息申请人可能反复地、纠缠地提出信息公开申请,或者就琐碎的、缺乏严肃价值的信息提出申请,其目的不是在于知情,而是在于或者给公务机构制造麻烦,或者实施报复、发泄不满,或者纯粹做制度运行的试验,或者不断施加压力和成本,以使公务机构满足其与知情无关的没有法律和情理依据的利益诉求,等等。然而,当事人不一定在此基础上进一步恶意提起政府信息公开的行政诉讼。这意味着其会构成知情权滥用,只是与诉权滥用无涉。于此之际,若无相关的诉讼进行,而从资源的有效利用角度出发,又确需对其予以限制的话,则只能由面对申请的行政机关或者其他专门机构负责应对,而不是法院。

   其次,实践中,相对独立的政府信息公开的申请滥用和诉讼滥用,又有可能经常纠结在一起。这可以从两个维度来观察。就当事人维度而言,其很有可能为了达到与政府信息知情没有实质性关联的目的,不仅滥用申请,更以种种理由,提起相关的诉讼请求,以增加制造麻烦、报复、发泄、制度试验、施加压力和成本以图其他不正当目的实现等的效果,从而同时构成诉讼滥用。就诉讼维度而言,在政府信息公开领域,申请滥用可以独立于诉讼滥用而存在,但诉讼滥用基本上不太可能离开申请滥用而存在。很难想象这样一种情形:当事人合法正当地申请政府信息公开,而在之后的诉讼中进行政府信息公开的滥诉。陆案就是属于二者交织一起的常见情形。此时,应对的主体就可能牵扯行政机关、其他专门机构或法院。

   最后,知情权的滥用和诉权的滥用,并非一个是实体问题、另一个是程序问题,二者之间没有实体和程序的对应关系。原理上,诉权不同于起诉权,其有程序和实体两个方面:程序方面是公民向法院请求解决纠纷、给予司法救济的权利,即“接近司法”的权利;实体方面是公民请求法院保护其实体上法律权益的权利。故诉权滥用并不是一个纯粹的程序问题。知情权这个概念在学理上尚未像诉权那样得到深入挖掘,但其同样有程序和实体两个方面:程序方面是公民向公共机构提出信息公开申请的权利;实体方面是公民从公共机构处获得其所需信息(除不应公开的以外)的权利。因此,知情权滥用也不完全是一个纯粹的实体问题。尽管,在政府信息公开诉讼领域,知情权就是诉的利益本身,[28]诉权的实体方面就是公民请求法院维护其知情权的权利,但是,由此认定信息公开知情权与诉权是实体和程序的关系,是过于简单了。进一步而言,认为“知情权滥用是实体问题,法院处理适合用判决;诉权滥用是程序问题,法院处理应该用裁定”的观点,也同样不具有正当理据。

   (二)陆案类似情形的更好的司法应对?

   基于上述分析,考虑到本文自始至终关注陆案裁判潜在的示范意义,故以下对备选的司法应对方案的设想,仍然针对的是与陆案事实类似的情形,即信息公开申请滥用和诉讼滥用交织的情形。这个方案具体包括以下内容:

   1. 行政认定和处理先行,司法审查在后

   信息公开申请和诉讼的滥用,不仅损耗司法资源,同样甚至更多地有损行政资源,扰乱行政的正常运作。因此,在研究司法应对的同时,不应放弃行政如何应对的问题,二者是必须有机联动的过程。否则,本应行政接手的难题,行政却若无其事地一股脑儿推给司法解决,司法就会像代人受过似地集中背负资源负担与合法性负担。

   对于如陆案当事人那样滥用信息公开申请和诉讼的,被申请的行政机关应该首先承担起认定滥用事实的权能,主动收集有关当事人以前申请和/或诉讼以及其他相关言行的证据,在综合考虑各事实因素以后,作出当事人存在滥用情形的认定,并以此为由拒绝处理(不是拒绝公开)当事人的申请。若如此,当事人不服提起行政诉讼,法院就可以审查被诉的拒绝处理行为是否合法,进而审查被诉行为对滥用的认定是否有清楚而令人信服的证据支撑,也就是间接判断当事人是否存在滥用事实。

   有必要指出的是,本文认为,在行政机关以当事人滥权为由拒绝处理其信息公开申请之前,若确实存在当事人滥诉的情形,该行政机关是可以(但不必须)进行调查和认定的。行政机关只是在收集更加充分的证据,证明当事人先前的信息公开申请和诉讼,已经足以显示其并非善意利用法律以达适当的知情目的,从而为其拒绝处理提供正当事实依据。这并不意味着行政机关在僭越法院的职权,并不意味着行政机关直接对滥诉进行处理。

   与陆案裁判不同,这个司法进路与《行政诉讼法》的行政行为合法性审查原则相一致,又可以避免因主动调查取证而有悖中立审判地位的嫌疑。唯一棘手的是,由于《条例》未明确授权行政机关以申请人滥用申请为由拒绝处理申请,在高调依法行政的当下,行政机关可能不愿意冒险被指责为违法限制知情权。但是,既然法院可以以立法宗旨、精神为圭臬,尝试创造性地填补立法空白,对滥用者的诉讼请求不作实体审理,行政机关又为什么不能有这样的担当呢?[29]更何况,陆案裁判已出,司法应对信息公开申请和诉讼滥用的示范已有,行政机关先行认定处理的知识压力和舆论压力或许减轻不少。[30]最后,《条例》第5条规定:“行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则。”行政机关面对个别人的非理性行为已经或可能导致的公共资源过度耗费,而不得采取任何有效措施,岂不有违对其他正当申请人的公正、公平吗?行政机关能动处理信息申请滥用行径的权能,也可解释为该条的应有之义。[31]当然,如果未来的信息公开立法对行政机关和法院应对申请和诉讼的滥用有明确的规定、授权以及程序配置和衔接,则就无需担忧行政、司法能动的合法性质疑了。

   2. 展示司法对事实相关因素的可信认定

   正因为对滥用的认定,牵扯在我国尙处萌芽阶段的知情权的保障,牵扯本就不易得到充分行使的公民诉权的保障,行政或司法机构,尤其是后者,就应该慎之又慎,应该充分显示裁判理性,方能体现其在知情权、诉权保护和公共资源有效利用之间的用心权衡。如前所揭,陆案裁判在提供应予考虑的事实因素并加以综合判断方面,已经做出非常有意义的探索,但是,仍然有支撑结论的事实描述不清、说理不足的地方。

   司法对信息公开申请和诉讼滥用的认定,若要达到清楚和令人信服的程度,需要注意以下原理(根据前文,行政也同样):

   (1)滥用的认定应该尽可能限制在很小的范围内。换言之,不宜轻易作出这样的认定,以知情权、诉权的保障为优先考虑。

   (2)滥用的认定尚处起步探索阶段,立法、行政/司法实务和学界对此都未提供成熟的、有着较多共识的概念界定。因此,滥用的认定不必执着于先给出精准完整的定义和构成要件,而后用三段论演绎推理的方法,进行严格的涵摄。不过,大致上,可以从主观的动机目的和客观的滥用行为两个维度上进行考察。[32]两个维度相对独立,又彼此牵连。主观动机目的或许可以从当事人言辞表达中透露,但更多是以其行为表现为推断基础。

   (3)在以上两个维度,滥用的认定必须综合考量和权衡一系列相关因素,任何一个或几个因素都不具有决定性意义。例如,数量多虽然是一个重要指标,但立法并没有对申请数量进行限制。给行政和司法的公共资源造成压力也是需要考虑的,可诚如英国信息专员所言,“行政机关应当允许来自申请人申请的一定程度的烦扰,因为这是信息公开工作的必然负担”。[33]进一步,若数量多的主要原因不在于申请人,而在于公共机构主动公开不够、依申请公开总是推诿或“挤牙膏式”公开,那么,权衡之下,数量多、公共资源负担多或许就没有如此大的权重,以至于必须作出滥用认定。

   (4)滥用的认定在每一个相关因素上的结论,都应该辅以证据可支撑的事实细节,而不只是给出结论本身。例如,申请的信息相同或类似,应当指出哪些信息是相同的或类似的;反复申请信息,应当指明哪些信息是反复在申请;申请已经获知的信息,应当说明哪些信息是申请人已经获知的;申请的信息是琐碎的、没有严肃价值的,应当明确究竟是哪些信息属于此范畴;申请导致公共资源出现不适当的过度消耗,应当给出大致的成本计算,并应结合申请的信息公开的价值,说明为什么这个成本是不适当的过度等等。

   (5)滥用的认定不必在每个相关因素上的结论都指向同一方向,以上所说的权衡也包括在相反指向的结论之间进行,而在不同相关因素上得出相反指向的结论,是更具有可信度和说服力的。例如,英国信息专员曾经在其一项决定中,支持司法部针对一位律师的两份信息公开申请所作的纠缠申请认定。信息专员承认,申诉人提出申请的目的与一个潜在的真实问题有关,申请不是有意用来扰乱司法部的主要职能履行;但是,这必须与判断纠缠申请的其他指标进行权衡;而申诉人5年以来持续不断申请想要获得的信息,是正在进行的信息公开诉讼所要解决的问题,这就导致了在处理申诉人提出的问题上耗费了不成比例(disproportionate)的时间。[34]

   3. 驳回诉讼请求+未来严格审查“适当目的”

   最后,需要关注的难题是,怎样的司法裁判才能达到阻止当事人再度滥用信息公开的申请和诉讼?由于本文这里设想的是行政先行认定、处理,当事人或许在行政过程结束后即不再申请和诉讼;若当事人不服提起诉讼,法院经审查行政提供的证据和理由,支持其对滥用的认定和处理,则就本案而言,作出驳回诉讼请求的判决即可。

   然而,无论是陆案裁判不作实体审理的驳回起诉,还是此处备选的判决驳回诉讼请求,都会面临一个问题:如果当事人无视本案裁判已经显露的警示,执意再度提起申请和/或诉讼,本案裁判对其有何意义呢?陆案裁判设计的应对策略是,对类似申请和诉讼,严格审查当事人的“三需要”,而前文也已指出,这个策略存在程序审理与实体审理不一致、“类似”标准模糊、“三需要”审查可能过度限制知情权的缺陷。为克服这些缺陷,与此处的驳回诉讼请求裁判保持一致的是,可以在裁判中明确:若当事人再行提起信息公开申请和/或诉讼(无论是否“类似”),行政机关和法院可以严格审查其申请和诉讼是否有符合信息公开立法宗旨和精神的“适当目的”。当事人必须说服行政机关和/或法院相信,其申请和诉讼的目的是为了满足“三需要”,或者是为了将所申请的信息用于其他正当用途,或者是为了督促行政机关公开应该主动公开的信息,或者是其他适当目的。否则,行政机关可以继续对其申请拒绝处理,法院可以再行裁判驳回诉讼请求。在不涉及信息公开申请和诉讼滥用的场合,行政机关和法院原则上不应过多盘问申请信息公开的目的,因此,对滥用者未来申请和诉讼的“适当目的”进行严格审查,已经具有了惩戒先前滥权的性质,但相比审查“三需要”,对知情权的保护又会更多一些。

   4. 逐案解决路径存在的问题

只是,这样的应对策略或许可以克服陆案裁判的不足,但它与陆案裁判的一个共同不足在于,对既定滥用者的未来申请和诉讼,不管是严格审查“三需要”还是“适当目的”,都是逐案解决的路径。若滥用者一个一个地再提申请和诉讼,甚至不是仅仅向本案行政机关申请、不是仅仅在本案审理的法院管辖范围内起诉,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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