沈岿:信息公开申请和诉讼滥用的司法应对

——评“陆红霞诉南通市发改委案”
选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2016-12-02 23:44:19

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沈岿 (进入专栏)  
陆案裁判恰是在综合考虑当事人各种行为的基础上,对其不关心申请信息本身、意在增加公务机构负累以解决其他与信息无关的利益诉求的真实目的给出认定。这或许可以作为信息公开申请和诉讼中如何在有限范围内考虑当事人真实目的的一个范例。

   以上即是本文认为陆案裁判透露出来的司法能动可取之处。其中,第(一)、(二)项是宣告司法在法律空白之处“创制”的正当性,实际上是一种司法政策的表白。第(三)、(四)项则是在司法教义维度上的探索,在相当程度上可认为是对司法能动的节制。因为,需要综合考虑的事实因素、需要在极其有限范围内进行判断的申请人/原告的真实目的,是对司法“创制”反向制约,潜台词意味着法院不能随意认定申请和诉讼的滥用。对于以后遇到类似情形的法院而言,重要的不是前两项所宣示的司法政策,而是后两项所寓示的司法教义的探索方向和司法既能动又自我节制的原则。唯有如此,才可以忽略陆案法院能动背后无法确切知晓的动因,在中国当下的权力结构体制、行政诉讼环境、公民权利维护情状之下,在行政诉讼“受案难、审理难、执行难”仍然是重灾害的情况下,才有可能避免出现如下问题:司法受行政压力或裹挟,以防范申请和诉讼滥用为名,阻碍正当的信息公开申请和诉讼。

  

二、司法进路和说理的疑问

   陆案裁判虽有以上可予击节之处,但在其采取的司法进路以及具体问题的裁判说理方面,仍然存在一些有待商榷的地方。

   (一)主动取证和审查原告行为?

   前文已经提及,新旧《行政诉讼法》都非常明确,法院行政审判以对被诉行政行为的合法性审查为核心。可是,陆案审理法院不但未审查被告作出的政府信息公开答复(这与其最终采取不作实体审理的立场有关,下文将就此讨论),反而主动向行政机关和其他法院收集原告以往提出申请和起诉的证据,审查原告行为是否构成滥用申请和诉讼。这就不免令人产生至少两点质疑:第一,法院主要审查原告行为,在现行的行政诉讼法上是否有依据;第二,法院超越本案事实、主动收集认定本案以外事实的证据,是否合适。

   或许,似乎存在一种反质疑:既然要解决滥申请、滥诉问题,就不可能只限于本案的事实,如果不去调查本案以外事实,焉能判断当事人存在知情权和诉权滥用情形?由此,法院基于《行政诉讼法》和最高法院司法解释授予的调查取证权力,调取有关信息公开申请、行政诉讼的有关材料,有何不可?[14]

   首先,判断原告是否构成信息公开申请和诉讼的滥用,并非一定要以了解其以往的信息公开申请和诉讼的历史为前提。申请和诉讼的数量较多,的确容易因其对公共机构造成频繁骚扰或不必要的过度负担,而被认定滥申请和滥诉。但是,数量不是决定性因素。根据域外的经验,在申请政府信息公开领域,“极端的造成严重负担的一次性申请,也会纯粹基于成本理由而被判定构成纠缠申请”。[15]例如,一次申请有关20年前的、早已进行过细致调查的冤情申诉的信息。[16]澳大利亚政府信息专员发布的指南,同样提到一个特定的申请行动也会导致程序滥用。[17]信息公开申请的滥用可以如此认定,相应的诉讼滥用也可以同理认定。因此,有的论者断言信息公开滥诉的明显步骤之一是“集中的大量向行政机关申请信息公开”,[18]这个观点并不能覆盖全面。正是由于数量并非决定性的,法院调查与本案无关的事实,也并不是必需的选择。

   其次,必须承认,信息公开申请和诉讼滥用的多数情形,与申请、诉讼的数量有关。在这些情形中,对当事人是否存在滥申请、滥诉的认定,确实有必要考虑其以往的行动。例如,在英国,也有论者指出:“在考虑一项申请是否无理纠缠时,不仅要审查该申请本身,也要审查它的背景和历史。一项申请单独地看是非常良善的,只有将其置于特定背景之中才会显示其无理纠缠的性质。这个特定背景包括申请人向该公共机构提出的其他申请(无论公共机构是公开还是拒绝)、这些申请的数量和主要内容以及申请人和该公共机构之间其他打交道的历史。”[19]

   然而,必需考虑本案之前的当事人行动是一回事,由谁提出其存在滥申请、滥诉情形的主张、由谁负责取证举证等则又是另一回事。在信息公开诉讼中,被告是处理信息公开申请的公共机构,被诉的对象是该机构处理申请的行为。在陆案中,被诉的公共机构如若无事,而法院置被诉的行为于不顾,却因为该公共机构在被诉答辩的一句声明“原告及其家人存在明显滥用政府信息公开申请权的行为”,而主动为该辩护调取证据,并以此证据认定当事人有滥申请问题。这难免有损法院作为中立审判者的角色。

   (二)事实认定考虑因素的裁判说理?

   陆案裁判指出认定知情权和诉权滥用可供参酌的一系列考虑因素,为司法进一步探索如何应对此类问题提供了基础。不过,审理法院在考虑这些因素时所配以的说理,使得有些结论很难达到清楚和令人信服的程度。在此试举几例说明。

   1.申请的信息相同、类似或者包罗万象

   首先,申请信息相同或类似可以作为认定申请滥用的一个考虑因素。但是,“多次分别申请市、区两级人民政府年度财政预算报告、数十次申请城北大道工程相关审批手续等信息”,并不能清楚而充分地说明所申请信息之间的相同性或相似性。其次,申请的信息“包罗万象”这个过于模糊的措辞,本身不宜作为一个纠缠申请的指标。最后,其对应的信息事例,如“政府公车数量、牌照、品牌”和“拘留所伙食标准等”,也不是无关紧要的“琐碎”信息。前者涉及“三公”(因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费)公开,[20]经费公开与实际支出是否相符,公车数量、牌照、品牌可以作为重要计算依据;后者看似细碎,普通人并不关心,但对于一个曾经被拘留的当事人而言,也是涉及其切身利益的。[21]

   2.申请明知不属于政府信息范畴的信息

   对于普通公民而言,其并不一定非常清楚所申请的信息是否属于《条例》所规定的政府信息范畴。故而,申请不属于政府信息范畴的信息,原则上不在信息公开申请滥用的情形之内。陆案审理法院提出的这个认定滥申请的考虑因素,显然需要具备两个事实条件:一是信息不属于《条例》规定的政府信息范畴;二是原告明知如此却执意申请。但审理法院除了结论,并没有具体说明当事人申请的哪些信息属于此类信息,当事人又是如何明知这种情况,或者,法院又是如何判断当事人是明知这种情况,而出于别的目的固执地请求公开的。就此问题而言,行政官员、法官屡次说明所申请信息不是政府信息,而当事人坚持己见,并不足以认定当事人是故意“捣乱”。毕竟,立法不能禁止对法律适用的不同理解。

   3. 公共资源的不正当负担和浪费

   陆案裁判认为,当事人数量众多的、固执恶意的申请和诉讼,已经造成行政和司法资源“在维护个人利益与公共利益之间有所失衡”。这也是认定其滥用申请和诉讼的一个考虑因素。的确,根据域外经验,在一般意义上,滥诉会造成两大危害:一是有限而珍贵的司法资源浪费在无益的、错误构想的诉讼身上,对其他有着真正案件等待审理的诉讼当事人不利;二是造成对方当事人的担忧和耗费。[22]而在信息公开诉讼领域,由于滥用诉讼者的对方当事人同时还是履行公共职能的机构,其不仅会浪费司法资源,也会消耗被申请机构的资源,使其无法将有限资源更好地用于其正当的职能履行。因此,申请和诉讼对公共资源的负担,也同样是域外认定滥用申请和诉讼的主要考量之一。而且,这种考量不是把公共资源的负担单独来看,而是考察负担与当事人目的之间的关系。若一项申请有着严肃而正当的目的,即便其可能给公共机构带来重大负担,也不应该视为无理纠缠的。[23]

   陆案审理法院不仅提到公共资源的负担,也是在该负担与当事人“有效的行政与司法需求”之间的关系维度上考虑是否存在失衡。然而,遗憾的是,法院并没有给出一个哪怕是较为简单的计算来说明,当事人的申请和诉讼已经造成怎样的成本,使得公共机构为其琐碎、无益的甚至不达终极目的不罢休的请求,分散了较多的可用于正当目的的资源。尽管信息公开申请和诉讼的处理成本不一定容易计算,从事实务的公共机构也较少进行成本计算和记录,[24]但是,一个大致的计算也胜过仅仅在数量众多与较大成本之间形成的直觉想象,也更能使法院裁判具备理性的说服力。

   (三)驳回起诉+未来类似情形严格审查“三需要”?

   基于对当事人知情权、诉权滥用的事实认定,陆案审理法院作出了不作实体审理的决定,并宣告,对于当事人今后再次申请类似的信息公开、再次提起类似的行政诉讼,均应对其是否出于“满足自身生产、生活、科研等特殊需要”(以下简称“三需要”)进行严格审查。最后,以驳回起诉的裁定审结此案。乍看上去,这似乎是法院在现行行政诉讼框架之下可以做的最好选择了。因为,第一,若启动实体审理,势必意味着司法和行政资源消耗的开始;第二,既然不作实体审理,最适配的裁判类型就是驳回起诉;第三,为了防止当事人未来再度滥申请、滥诉,宣告对其以后类似行动,将严格运用既有的“三需要”标准,审查其申请和诉讼的正当利益关联性。

   不过,如此应对措施也还是存在疑问。首先,现行的最高法院司法解释将“三需要”作为实体审理阶段运用的标准,而非关于起诉条件的审查标准,对应的裁判方式是“驳回诉讼请求”。[25]若未来对当事人的类似情形,只是严格审查“三需要”,那么,不仅仍然要启动实体审理程序,无法达到防止公共资源浪费的目标,也与陆案的驳回起诉裁定出现不一致。

   其次,“类似”申请和起诉当作何理解?由于陆案裁判梳理了当事人一系列申请和起诉所显示的特征,未来的“类似”情形指的也是系列申请和起诉吗?若如此,岂不是又会有再度的滥申请、滥诉在先,裁判在后?也许,陆案当事人经此一役,已无心恋战,其很有可能被陆案裁判震慑了,也知道法院不会再理会她了。再度的系列申请和起诉也许更多是在逻辑上,但理论研究不应忽视逻辑的可能性。假如“类似”申请和起诉不是指向系列的,而是指向个案的,那问题在于,“类似”现在的哪个申请、哪件起诉呢?

   最后,如前所述,申请的“三需要”标准并不符合《条例》保障知情权的宗旨,在一定程度上限制了知情权。[26]审查申请信息是否出于“三需要”,同审查申请信息是否根本不在意信息本身和/或信息公开的严肃价值,是运用两个不同的标准。若当事人属于后一种情形,如陆案审理法院那样通过诸多事实可以作出推断,那么,其毫无疑问是不满足“三需要”标准的。但是,申请人不能说明本人的生产、生活、科研等特殊需要的,并不意味着其不在意信息本身和/或信息公开的严肃价值。[27]换言之,后一标准的指渉范围要小于“三需要”标准,更能体现对公民知情权最大程度的保障。

  

三、也许更好的司法应对?

   那么,对于陆案,什么是可以选择的更好的司法应对呢?这个问题,既隐约地影响了之前的评论,又必须在行文的这个阶段明确地给出答案。毕竟,如果说陆案的裁判是应对信息公开申请和诉讼滥用的一个选择的话,就目前尚在探索的司法而言,另外设想一个或更多的备选方案,或可有助于未来更加成熟、周全的司法进路和裁判理论,也有助于未来整体制度的架构。

如前所述,陆案审理法院体现出一种有限的司法能动主义。在讨论备选的其他司法应对方案时,也需要基本延循或参照这一立场。在立法未进、整体制度未变的格局下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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