陈柏峰:偏执型上访及其治理的机制

选择字号:   本文共阅读 1056 次 更新时间:2016-11-28 00:36:34

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陈柏峰 (进入专栏)  

  

   在邻里纠纷引发的上访中,当事人双方的关系处在长久的时间链条中,他们之间的互动是多面向、多层次的,而法律和制度框架往往只能针对能够被格式化的事项和诉求,其他诉求很难被纳入考量范围,例如,双方都明白却不能被证据所证明的事由。这种上访往往需要通过调解方式解决,而上访之前往往已经过多次调解而无效。一旦无法调解成功,问题就会变得非常棘手。在诸多上访中,上访人声称的“政府责任”和“司法正义”常常只是上访人自我定义的,而非法律和政策框架所能容纳的。

  

   在村庄派性引发的上访中,当事人所诉求的事项往往非常多,很多事项年深日久,难以查实,也难以否认,查实或否认的成本也特别高;有些事项相对容易在制度框架内判断是非,但也会遇到更为复杂的问题。在法律和制度执行流于形式的基层社会,按照某个上访人的诉求对特定事项给出制度框架内的规范判断,很可能导致扩大效应,上访所针对的对方当事人也可以对类似事项进行上访。

  

   不同派系之间互不相让,派性的背后有群体性的情感和荣誉,这些都会加剧双方的偏执。在这种情况下,相应某一个上访诉求,启动对某一事项的审查,意味着政府会陷入繁重的工作中,从而使得基层政府陷入村庄派性斗争中难以自拔。而且,不管是一个还是多个上访事项的解决,并不能使村庄派性斗争停止,甚至会成为进一步激化派性斗争的导火索。

  

   偏执型上访很难解决,但政府又不能不加以回应。对无法正面解决的问题,信访工作所能做的就是在维稳思路下,不断地做思想工作,力图以情感人、以情动人,并在民生政策范围内,对当事人进行特别照顾;在重要时期,为了确保上访人不赴京,也会采取强制措施来限制上访人的人身自由。

  

   2012年党的十八大召开前夕,笔者在某区调研时,区里正对老上访户开办“法制学习班”其中的10位老上访户至少有7位应属偏执型上访。基层政府的信访工作措施处于灰色状态,甚至一些措施有违法嫌疑,且容易导致负面后果,扩张了信访诉求,诱导了谋利型上访,加剧了治理困境。站在基层党政的角度,这些问题可以归责于维稳取向的体制及其压力。

  

   既然偏执型上访属于无理上访的范畴,为何不能让整个党政系统都置之不理?在西方社会,每天都有很多社会抗议发生,政府对其中的多数都无需直接进行个案回应。中国的党政系统是否也可以这样呢?答案是否定的,因为在中国,信访不仅仅是法治事业的一部分,更是群众工作的重要组成部分。

  

   在法治国家建设的进程中,信访毫无疑问属于法治事业的重要构成部分,信访的法治化也被提上日程,依法治理信访的口号在学界逐渐成为主流。最近几年,各级政府出台的文件都强调信访工作依法治理。例如,2014年4月,国家信访局印发的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,要求信访部门引导来访人依法逐级走访,推动信访事项及时就地解决。但是,法治化的信访制度设计,大多只能对信访工作部门提出要求,对上访人的作用则不够显著。

  

   2009年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,首次从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度;2014年中央政法委转发《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》,正式建立涉法涉诉信访终结制度。但从湖北J市中级人民法院的实践来看,依法终结案件后,当事人上访的脚步并未停止,信访部门仍需接待。

  

   上述现象表明,信访制度不能完全按照设想的法治机制运转。这背后一个重要的原因是,在中华人民共和国的制度传统中,信访从来不仅是一项政法或法治工作,而且是一项群众工作。

  

   1949年以来,政权的人民性、群众路线、群众工作一直为党和人民政府高度重视,并为领导人不断强调。

  

   毛泽东强调,共产党人区别于其他政党的一个显著标志“就是和最广大的人民群众取得最密切的联系”“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府,是为人民服务的政府。”

  

   邓小平指出:“群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。”“必须同群众打成一片,绝对不能同群众相对立。”

  

   江泽民则把“立党为公,执政为民”作为党的目标,将“人民拥护不拥护,人民赞成不赞成,人民高兴不高兴,人民答应不答应”作为工作的衡量尺度。

  

   胡锦涛则明确要求“坚持一切为了群众、一切依靠群众,权为民所用,情为民所系,利为民所谋。”

  

   习近平强调“群众路线是党的生命线和根本工作路线”“实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须紧紧依靠人民”“要使全党同志牢记并恪守全心全意为人民服务的根本宗旨。”

  

   信访工作从一开始就被当做群众工作的重要组成部分,其人民性不断被强调。1951年5月16日,毛泽东转发中央办公厅关于处理群众来信的报告时写道:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”

  

   在本轮上访潮来临之初,针对进京访增多,胡锦涛曾批示提出“五个必须”:“必须提醒各级党委、政府高度重视,必须带着深厚感情做工作,必须坚决贯彻党的政策,必须努力把问题处理在当地,必须加强协调配合。”2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》则提出:“推动信访工作制度改革,解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题,进一步密切党同人民群众的血肉联系,巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果,夯实党执政的群众基础,促进社会和谐稳定。”

  

   群众工作意味着无限责任。信访作为群众工作,信访部门就不应拒绝来访群众,从而导致其实质上承担了无限的责任。群众工作与法治工作当然有着不同的要求。法治工作要求按照法律规则和法律程序办事,将信访当做法治工作来做,就是要将信访(尤其是涉法涉诉信访)纳入法治轨道、导入行政和司法程序处理,保证当事人合法有据的诉求,在行政及司法程序和时限内得到满足;同时,对于不合法的诉求,可以按照行政及司法程序予以拒绝;对于已经按照程序终结的事项,当事人再提诉求的,可以予以拒绝。

  

   但是,信访作为群众工作,这意味着接访人不能将上访人推向社会,有理诉求要满足,无理也要做好说服教育工作。当事人不停下访与闹的步伐,就说明接访人的说服教育工作没有做好。站在群众的立场上,利用信访渠道进行的活动有其政治正确性,即使其违背法治原则,也不能予以谴责或惩罚。这样一来,信访部门的责任实质上就是无限的,不可能停留在法治规则限定的范围内。群众工作,暗含了执政党无限责任的伦理,它不受法治原则和程序原则的约束,这与现代科层运作是有冲突的。

  

   群众工作意味着政治性。从中央的角度出发,信访工作涉及党与群众的血肉联系,承担了重要的政治功能,任何将上访人推向社会的行为都会影响党群关系,从而伤害党和政府的人民性和群众基础。

  

   因此,中央要求必须从党群关系的政治高度来做好信访工作。但上访潮确实又越来越接近中央的承受极限,导致上访渠道的拥塞,因此,中央只能通过行政压力要求地方和基层党政投入更大的精力来解决信访问题,要求基层无论如何都要将问题解决在当地,以缓解中央的压力。如此,政治要求就以治理的形式表现出来。

  

   也就是说,中央通过党政体制将自身的政治压力转化成基层党政的治理性压力。在这种压力下,基层政府必然青睐维稳取向,甚至成为维稳型政权。这种压力不仅仅通过党政系统的一系列考评、问责制度来实现,中央还在意识形态上对地方和基层占据话语权,那就是领导人讲话中的一套群众工作话语,要求地方党政领导和信访工作干部“走群众路线”关心群众疾苦,解决群众的困难。

  

   群众工作的话语主要针对领导和信访干部,而法治工作的一套话语则同时对上访群众和接访干部。上访群众则可以“创造性”的运用这些话语,法治话语对自己有利时就运用法治话语,在法治话语无效的地方,继续运用群众工作话语。党政领导和信访干部需要同时承担法治体系和群众工作体系中的双重义务和责任。

  

   其实质就是,上访人可以在法治体系和群众工作体系中自由选择有利的权利,信访部门却需要同时承担两种体系施加的双重责任。理想的状态当然是,法治体系和群众工作体系中,上访人和接访人的权力(权利)和义务(责任)是平衡和重叠的,这样就可以以法治的方式来做群众工作。

  

   但是一些群众的观念没有变化,他们尚不能普遍接受法治体系的权利义务界定,不愿意接受现代社会和法治体系所带来的种种风险。在这种背景下,他们的诸多诉求,明明是日常生活中应当自己应付的事项,是市场经济中个体应当承担的风险,是法律诉讼中个体应当承担的不利后果,却偏执的要求党和政府负责。那些在法治体系中看起来很荒诞的诉求,群众工作体系却不能回避,因为在这种体系和思维中,党和政府是一切责任的终极承担者,党政系统永远也不能推开群众,不能置群众的苦难于不顾,更不能抛弃群众。

  

   群众工作体系最早源自战争时期,建立在“人民——敌人”二分法的基础上,这一分类方式在中华人民共和国成立以后就演化成了“人民——坏分子”的结构,人民中有先进分子(积极分子)和一般群众(落后分子),二分法就被具体化为“先进分子(积极分子)——一般群众(落后分子)——坏分子”三分法。

  

   群众工作要解决的是人民内部矛盾,对待群众要用说服、教育、批评的方法;但对坏分子,需要用斗争的方法,并依靠广大群众的支持来进行管理,依靠多数人的支持来约束极少数人。其实质就是区分好人和坏人,对坏人实行专政和镇压。然而,法治社会和法治体系是不区分好人与坏人的,无理上访人也谈不上是坏人,何况他们确实有着令人同情的生活遭遇,没有依据也没有道德资源打击他们。他们是社会的失败者,不是坏人,因此需要的是安抚,而不能是打击。

  

   在维稳压力下,服务于治理目的,限制上访人的人身自由的做法,那是万万见不得阳光的,因为这些做法不仅政治上不正确,也不符合法治的要求,法治方式必定是政治正确的。正因此,应对偏执型上访,信访部门就只能不断耐心地做说服和教育工作,从民生和社会保障的角度进行安抚。这种安抚满足不了上访人的诉求,还导致一系列的治理性问题。但是,除了这样,还能做什么呢?

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本文责编:川先生
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文章来源:《思想战线》2015年第6期

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