陈晓彤等:新型城镇化与规划治理的现代化

选择字号:   本文共阅读 199 次 更新时间:2016-11-18 09:27:23

进入专题: 新型城镇化   规划治理  

陈晓彤   何泰然   李泽妤   杨雪冬  

   摘要:文章探讨了中国新型城镇化进程中规划治理的现代化问题。城市规划是伴随着现代城市的发展而产生的,是现代国家治理的重要因素,也是城市有效治理的基础性手段。中国正经历着人类有史以来最大规模的城镇化进程,城市将成为中国国家治理的主要对象和基本单位,因此更需要从国家治理现代化的高度思考中国城镇规划目前存在的问题以及改进的路径和重点。

   (1.北京建筑大学,北京 100044;2.北京工商大学,北京 100048;3.中央编译局,北京 100032)

   [摘  要]文章探讨了中国新型城镇化进程中规划治理的现代化问题。城市规划是伴随着现代城市的发展而产生的,是现代国家治理的重要因素,也是城市有效治理的基础性手段。中国正经历着人类有史以来最大规模的城镇化进程,城市将成为中国国家治理的主要对象和基本单位,因此更需要从国家治理现代化的高度思考中国城镇规划目前存在的问题以及改进的路径和重点。

   [关键词]新型城镇化;规划治理;治理现代化

   [中图分类号]D035    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2016)05-0065-06

   [作者简介]陈晓彤,北京建筑大学建筑与规划学院副教授,博士;何泰然,北京建筑大学建筑与城市规划硕士研究生;李泽妤,北京工商大学嘉华学院教授;杨雪冬,中央编译局比较政治与经济研究中心研究员,博士。

  

   城市作为人口和各类资源的高度聚集空间,集中呈现了现代国家治理运行的方式和面临的主要问题。新型城镇化是实现中国现代化的战略性选择,[1]具有深远的经济社会影响。作为一个复合的变革过程,新型城镇化之“新”不仅在于它是一场超大规模、高速进行的人和土地的城镇化,还在于这是它与工业化、信息化、全球化等当代其他变革进程交织在一起相互推进的。从根本上说,新型城镇化的战略意义在于将“农业中国”改变为“城市中国”,重构了政治经济生活运行的空间,城市成为人们生产生活的主要场所、国家治理的主要对象和基本单位。

   因此,只将新型城镇化视为经济增长的引擎、经济赶超的机会,必然会思维和行动上简单化,无法充分实现新型城镇化在经济社会发展中的战略功能。没有新型城镇化,就谈不上中国的国家治理现代化;不能推动国家治理的现代化,新型城镇化就是失效的城镇化。本文将从城镇化带来的空间重构入手,总结城市规划作为城市治理手段发挥的作用;然后分析在中国新型城镇化过程中,规划治理面临的问题;最后尝试提出,提升规划治理作用的若干措施。


一、城市化需要空间的规划治理

   在本质上,城市是人类聚集的空间。无论是历史上的消费城市、生产城市和中介商业城市,其共同点就是“城市在相当大的程度上是一个异乡者的聚落”。由于人口的聚集,使得城市相对于乡村,就具有了人口规模大、密度高和个体的异质性强等特征,由此产生了一系列复杂多样的社会分工、社会关系、社会需求、社会问题以及相应的调控管理制度。[2]

   尽管城市有着悠久的历史,但是现代城市的出现,才展开了城市化这个世界性历史进程。在当代,世界范围的城市化是最值得关注的现象之一,对社会生活的各个阶段都产生了深刻的影响。城市不仅是现代人的栖息地和加工厂,还是发动并控制经济、政治和文化生活的中心,它对社会生活的影响远远比城市人口比例所显示的要大。[3]城市已经成为文明的主导因素,城市的文化理念、生活方式以及制度建设在国家社会中具有空前强大的力量,“发达的治理一直是在城市中发生的”。[4]

   在城市化的初期,城市的负面性充分暴露出来。随着人口的急剧集中,就业、住房、公共健康、公共安全、环境污染等问题困扰着各国政府,引发的社会矛盾、阶级冲突甚至威胁到政权的稳定和社会的团结。因此,从19世纪末期开始,伴随着城市化进程也出现了各种形式的城市改造和治理运动,以解决城市化中产生的问题,缓解城市中出现的各种矛盾,提升城市作为人类聚集空间的多重功能。

   城市规划是从功能的角度来认识和利用城市空间的。一方面,城市承载着经济、社会、文化、政治等多种功能,另一方面可以对城市内部的空间进行功能性划分,以解决城市运行中出现的问题。1928年由欧洲一些建筑师组织的国际建协(CIAM)提出,城市化的实质是一种功能秩序,城市建设就是要把城、乡集体生活的各种功能组织起来。在城市建设中,起决定作用的不是美学的标准,而只能是功能的标准。城市建设的基本任务,就是组织居住、劳动和休息这三项功能。而城市规划具有组织集体生活的功能,重新分配土地是任何城市规划的基础。这些功能主义的思想成为1933年的《雅典宪章》的基本内容,并且通过柯布西埃的“明日的城市”、莱特的“广亩城市”等规划理念得到了充分体现,并成为20世纪上半叶规划思想的主流。对他们来说,城市规划,就是在改造城市、改造社会,创造出人类空间的新秩序,通过城市空间的功能划分,实现社会的和谐。彼得•霍尔评价说:当时的规划师们普遍认为,城市发展中只要有一套良好的总体物质环境设计理论和方案,其他的经济、社会乃至文化的一系列问题就可以避免。[5]

   作为人群和各种资源的集聚空间,城市的复杂性远远不是规划本身能够应对的。随着城市化进程的加快,城市规划面对的不仅是尺度不断增大的新空间,还有复杂的旧空间。人口结构、种族关系、就业形态、政治制度、历史文化传承等多种因素共同影响着这些新旧空间的运行。只重视物质空间的规划,忽视经济社会政治文化等多种因素的约束,城市规划就无法达到预想的改造城市的目的,甚至会产生一些意想不到的社会政治后果。以美国的城市更新运动为例,在1949年通过的《住房法》的支持下,一些城市通过消灭低标准住宅,建造高质量住宅,来振兴城市经济,减少社会隔离。但是大拆大建式的方式破坏了城市的有机性和连续性,新的住宅产生了新的社会隔离。基于对大规模城市改造的教训,1975年,美国国会通过了《住房及社区发展法》,终止联邦政府资助的大规模城市改造计划,转向成立“社区发展基金”,赋予地方更大的自主性,推动社区的渐进式更新和改造。

   对现代城市规划的反思,促成了城市规划思想在20世纪60、70年代的转型,人的需要、人和城市的关系得到更充分的考虑。同时,城市规划思想更加多元化。这些变化既反映了走过百年的城市化进程,充分展现了城市的复杂性和城市生活的多样性,也说明了城市问题的解决不可能单靠规划以及规划师,还需要考虑更多的因素和条件、更多的城市空间的参与者。扩大公众参与,重视城市规划对人与人关系的影响和调节,成为城市规划的重要理念。

   1969年,英国的“公众参与规划委员会”(Committee on Public Participation in Planning)发表了《人与规划》(People and Planning)的报告,最早提出了公众参与城市规划的制度框架、参与程序以及方法手段。在英国、美国兴起了“社区建筑”、“社会建筑”、“社区改造中心”等运动。

   1977年的《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》发布以来世界范围城市化进程提出的新挑战给予了及时的回应,并对既有的主导性规划思想进行了全面的反思。《马丘比丘宪章》提出人与人的关系、人与自然的关系是城市规划需要关注的基本关系,城市是一个动态系统、有机系统。城市规划必须对人类的各种需求做出解释和回应,不是用功能分区将城市内部割裂开来,而是努力创造一个综合的、多功能的环境,提高人们的生活质量,促进人与人、人与自然的协调。因此,城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间系统的、不断的互相协作配合的基础上。此后的《华沙宣言》(1981年)、《21世纪议程》(1991年)等重要文件,进一步发展了《马丘比丘宣言》中的规划理念,强调改进所有人的生活质量应当是每个聚居地建设的纲要,制定政策、规划和实施管理时,应当将经济、社会和环境因素综合在一起。

   从现代城市规划理论和实践的发展来看,规划从来就不是单纯的对城市空间进行定位、划分、调整和改造的技术手段,而是带有强烈价值取向的,将城市空间作为可塑造对象,达成良好空间秩序的治理方式。更为重要的是,任何一种城市规划都深受文化、历史、政治、经济等因素的制约,结果造成了规划的“大杂烩”特点,只能对城市问题发挥应对性、修复性的作用。[6]城市规划的编制固然显示了决策者的立场和价值选择,而其实施效果往往取决于城市空间参与者之间的利益协调关系。而扩大城市规划的公众参与,限制政治权力与资本对城市空间的任意干预,改进城市的治理水平,日益成为现代城市规划理论和实践的基本共识。

  

二、新型城镇化中规划治理的弱化

   中国虽然有着悠久的城市历史,但是城市化进程则是现代的产物,并且在中华人民共和国成立后经历了计划经济体制和市场经济体制的两次重大转变。对于城市的功能定位、城市化的路径选择以及城市规划的作用深受体制因素、国家发展目标、发展方式等因素的影响,也体现了整个国家治理的变化。

   改革开放以来,城市化进程随着经济快速发展也在加速。在市场经济条件下,城市化的推动力量不单单是国家,还包括了寻求利润最大化的资本,对就业和生活质量有更高要求、流动性更大的劳动力以及追求本地经济增长的地方政府,这些力量的相互作用,不仅使依靠行政命令调控城市规模、引导城市化进程的做法无法达到预想的效果,也通过商业开发、公众参与、“经营城市”等多种实践活动丰富了对城市功能的认识。

   进入21世纪后,中国城镇化快速发展。“十五”规划首次正式提出“城镇化”概念,提出走大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路。在中国的语境下,城镇化比城市化有着更丰富的内涵,既反映了城市化的规模分层,也体现了城乡之间、城市之间协调发展的理念。2014年的《国家新型城镇化规划》将新型城镇化道路概括为:以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。新型城镇化理念的提出,进一步延伸了协调发展的城镇化思路,将人作为城镇化的核心,将生态文明融入城镇化的全过程,并赋予了城市和城镇化传承文化的功能。

   随着对城市功能定位和城市化路径选择认识的深化,城市规划应发挥的作用和面临的问题也更加清晰。2007年,《城乡规划法》通过,替代了1990年开始实施的《城市规划法》,将规划应用的范围从城市扩大到城市和乡村,并将规划的功能从“确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标”拓展为“协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。这种转变,既突出了城市应该具有的综合性功能、实现以人为本的价值诉求,也对规划在城镇化中的作用提出了新的要求。

在快速推进的城镇化进程以及复杂多样的城市生活中,规划只是调控这个过程和城市空间中社会经济关系的治理手段之一。一方面规划面对的是伴随着城镇化而日益多元化的利益主体及其对城市生活提出的更高期待和要求;另一方面规划作用的发挥又深受整个治理框架的限定和自身能力的约束,难以对城市空间及其内部关系进行技术性的整体性规定,使得规划愿景与规划执行之间经常处于高度的分离状态,削弱了规划的影响力以及整个城市治理体制的公信力。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国家行政学院学报

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