陈国刚:论设区的市地方立法权限

选择字号:   本文共阅读 1395 次 更新时间:2016-11-15 15:28:31

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陈国刚  

   摘要:  新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权,同时明确了地方立法权限范围。设区的市地方立法权限范围可以从横向和纵向两个维度进行分析。从横向划分看,设区的市地方立法只能就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项作出规定;法律另有规定的,从其规定;原有49个较大的市的地方立法,涉及上述三类事项范围以外的,继续有效。从纵向划分看,设区的市地方性法规可以规定执行性、地方性和先行先试性的事项,但不得涉及立法法规定只能制定法律的事项,此外,设区的市地方立法还不得与上位法相抵触。同时对设区的市人大及其常委会立法权限划分、地方性法规与规章的关系问题进行了探讨。

   关键词:  设区的市地方立法权限;城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项;法律保留;不抵触原则

  

   2015年3月15日,十二届全国人大第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,对2000年制定的《立法法》进行了首次修改。这次立法法修改的一个重要内容是赋予所有设区的市地方立法权,同时对其立法权限范围予以明确。立法法修改一年多来的实践表明,赋予设区的市立法权,适应了设区的市经济社会发展需要,提高了地方法治水平,增强了国家治理能力和治理体系现代化水平。与此同时,对于设区的市地方立法权限范围,理论和实践中尚存在一些不清楚的地方。本文拟就设区的市地方立法权限问题作一梳理和探讨,期待能起到抛砖引玉的效果,引起更多理论和实务界人士对这一问题的关注和研究。

  

一、设区的市地方立法权限的历史发展

   我国宪法没有规定设区的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年12月五届全国人大五次会议修改地方组织法时,增加规定:“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会,可以拟定本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”根据这一规定,较大的市的人大及其常委会只有拟定地方性法规草案的权力,没有地方性法规制定权。

   1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法时,根据各地的意见将上述规定修改为:省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。时任全国人大常委会秘书长兼法制工作委员会主任王汉斌同志在修改说明中提出:“建议省、自治区简化审批程序,只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触,原则上应尽快批准。”[1]这实际在很大程度上是赋予了较大的市的地方性法规制定权。同时,为了保障法制统一,规定较大的市的地方性法规必须报经省、自治区人大常委会批准后施行。2000年3月15日,九届全国人大第三次会议通过的《立法法》又将较大市的范围扩大到经济特区所在地的市,即深圳、厦门、珠海、汕头四个市。至此,我国拥有地方立法权的较大的市共有49个。[2]

   2013年党的十八届三中全会提出,逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。2014年十八届四中全会进一步明确提出明确地方立法的权限范围,依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月,十二届全国人大第三次会议修改立法法,明确所有设区的市地方立法权,规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”立法法修改在赋予所有设区的市地方立法权的同时,明确立法事项限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。2015年8月,十二届全国人大常委会第十六次会议对地方组织法进行了修改,根据立法法的修改内容,相应对设区的市地方立法权限作了修改。


二、设区的市地方立法权限范围:横向划分

   所谓设区的市地方立法权限的横向划分,主要是指设区的市可以进行地方立法的具体事项范围。2000年立法法对较大的市的地方立法权限范围未作限定,从理论上讲,除了立法法明确规定只能由全国人大及其常委会制定法律的事项,其他事项较大的市的人大及其常委会都可以规定。实践中,较大的市人大立法权限事项范围与省级人大的立法事项范围几乎是相同的。2015年修改立法法,在赋予所有设区的市立法权的同时,对设区的市立法权限事项范围作出了限定,同时对原较大的市已经制定的地方性法规的效力也作出规定。

   (一)城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项

   党的十八届四中全会要求明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。为落实好党中央的精神,在立法法修改中,既要依法赋予所有设区的市地方立法权,以适应地方的实际需要,又要相应明确其地方立法权限和范围,避免重复立法,维护国家法制统一。立法法修正案草案审议中,对于设区的市地方立法权限范围,主要有四种不同意见:一是建议对设区的市的地方立法权限不作限制;二是建议增加一些事项,包括教育、城乡规划、社会管理、社会保障、经济发展、民生保障、生态建设、自然资源保护等;三是建议对已经享有地方立法权的49个较大的市的立法权限不作限制,实行“老城老办法、新城新办法”;四是建议应当对所有设区的市的地方立法权限范围一视同仁,不再区分原来较大的市和新取得立法权的设区的市。

   根据各方面的意见,新修改的立法法在赋予所有设区的市地方立法权的同时,将设区的市立法权限范围界定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。关于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的范围,全国人大法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》对此进行了说明:“‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项',范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”[3]

   针对有的设区的市在地方立法实践中提出的“城乡建设与管理”包括哪些事项,全国人大常委会法工委主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结中指出:“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”[4]

   2015年12月24日印发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中进一步明确了“城市管理”的范围,该意见指出:“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。”[5]

   通过上述文件和讲话可以看出,城乡建设与管理的范围应当作广义的理解,城市和农村中的公共设施建设与管理、公共秩序、交通环境、应急管理以及对城乡人员、组织的管理等事项,都应包含在城乡建设与管理的范畴之中。

   对于三个事项后的“等”字是“等内”还是“等外”的问题,全国人大法工委主任李适时指出:“从立法原意讲,应该是等内,不宜再做更加宽泛的理解。”[6]

   实践中,设区的市在立法中遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时,往往是向省、自治区人大常委会法工委进行请示沟通,省、自治区人大法工委认为有必要时,再与全国人大常委会法工委进行沟通。因此,对于三类事项范围,还需要在地方立法实践中不断探索和把握。

   (二)“法律另有规定”的地方立法权限范围

   根据立法法的规定,设区的市除了可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规外,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。根据这一规定,某一部法律如果认为超出三项事项范围之外的领域有必要授权设区的市人大及其常委会或者人民政府制定地方性法规或者地方政府规章,可以在法律中作出相应的授权规定,设区的市根据法律的明确规定,可以制定超出三项事项范围之外的地方立法。例如,立法法七十七条规定,地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据地方组织法,参照本法的规定,由本级人民代表大会规定。因此,地方性法规制定程序、立法工作机制等方面的事项,属于立法法另有规定的事项,设区的市人大可以制定地方性法规予以规范。

   (三)原较大的市已经制定的法规规章继续有效

   根据立法法的规定,原有49个较大的市已经制定的地方性法规和政府规章,涉及三类事项范围以外的,继续有效。实践中,有的原较大的市提出,对已经制定的超出三项事项范围以外的地方性法规,是否可以修改的问题。对此,李适时主任提出:“对这些法规,如因为上位法修改或者实际情况发生变化,可以对地方性法规进行必要的修改,但是不得再增加立法法关于设区的市立法权限范围以外的事项,防止出现‘旧瓶装新酒’的现象。如果必须要增加立法权限范围以外的事项,可以考虑由原制定机关废止现行法规,提请省区人大常委会就设区的市的有关事项重新制定相关地方性法规。如果上位法的修改十分详细具体,又具有较强的可操作性,也可考虑适时废止该项法规。”[7]

  

三、设区的市地方立法权限范围:纵向划分

   在立法法修改的过程中,对于如何进一步完善中央与地方的立法权限划分,明确地方立法的权限范围,曾研究过是否对中央和地方权限范围一一作出列举。经过深入研究,考虑到我国是单一制国家,地方的权力是中央赋予的,不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况,同时,实际上也很难对中央和地方的立法权限都作出列举。因此,立法法在规定全国人大及其常委会的专属立法权的同时,对地方性法规的权限范围作出了原则规定。这些规定主要是从中央与地方立法权限划分角度做出的,因此可以称为纵向的权限划分。

   (一)设区的市地方性法规可以规定的纵向事项范围

   根据立法法的规定,设区的市地方性法规可以作出规定的纵向事项,包括三类:

1.为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。法律和行政法规要在全国范围内施行,考虑到全国各地的实际情况,有些规定只能比较概括和原则,比较具体的规定,则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以制定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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