周俊:菲律宾的“小国大外交”

选择字号:   本文共阅读 455 次 更新时间:2016-11-10 19:18:44

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周俊  

  

   周俊,日本早稻田大学亚洲太平洋研究科国际关系学博士生

  

   2016年6月30日,杜特尔特就任菲律宾总统以来,因其不规则性的发言,使其成为媒体关注的焦点。关于如何评价杜特尔特及菲律宾外交这一问题上,各方解读存在分歧。有观点认为杜特尔特的外交缺乏经验,处于无战略的摸索状态。也有观点认为杜特尔特“反美亲中”的言行只是在提高对美交涉的筹码,最终希望美国能够增加对菲援助。但无可置疑的是,在亚太地区的国际政治博弈中,相比与中日美的力量而言,相对性地处于“弱小国家”地位的菲律宾(如果从1亿规模的人口来看菲律宾并不能称为小国),因新任总统杜特尔特一系列“反美亲中”的言行,致使亚太地区的国际关系在事实上产生了微妙变化。俗话说“弱国无外交”,然而从结果而言,“弱小国家”菲律宾却流露出“大外交”的色彩。但是,结果并不能充分地说明原因与动机,判断杜特尔特的外交是无的放矢的情绪化行为,还是具有政治策略的务实主义行为,需要对杜特尔特的外交轨迹进行整体性观察。

  

   背靠东盟的基本姿态

  

   杜特尔特自就任以来,共出访6国,分别是老挝、印尼、越南、文莱、中国、日本。排在前4位的均是东盟成员国。言行时常背离常规的杜特尔特并没有打破东盟成员国新任领导人首先出访东盟成员国的习惯,体现了他背靠东盟的基本外交姿态。9月6日,杜特尔特因出席东盟峰会出访老挝,这是他上任后的首次出国访问。9月8日,杜特尔特访问印尼,其后,访问越南(9月28日)与文莱(10月16日)。

  

   以上4国的访问中,越南之行引人关注。越菲两国同是南海主权争议的声索国,杜特尔特访华之前事先前往越南具有特殊意义。越南对来访的杜特尔特非常重视,越共总书记阮富仲、政府总理阮春福以及国家主席陈大光都与其会面,但对外宣传却显得低调,全程没有安排记者发布会。除了推动两国经贸和防务合作以外,越菲两国表示将共同维持与促进南海和平、安全稳定和航行与飞越安全与自由,使用外交途径而非武力解决相关冲突。并且,两国领导人表示,国防安全是两国战略合作伙伴关系中的重要支柱之一。

  

   关键问题在于,杜特尔特需要向越南解释,为什么菲律宾需要在南海问题上与中国进行双边对话。根据菲律宾外长亚赛的说明,菲律宾认为临时仲裁庭的决定没有强制执行力,因此有必要进行双边接触。言下之意其实是,美国宣称东海的钓鱼岛(日文称尖阁诸岛)适用《美日安保条约》,但没有宣称南海争端适用《美菲联防条约》,因此南海争端上缺乏强制性的制衡力量。从结果来看,越南在某种程度上与菲律宾保持了步调一致,并微妙地修正了自己的对华姿态。10月22日,中国海军的军舰史上首次停靠越南南部的军事要冲金兰湾(辐射南海海域的重要军港)正是越南调整对华姿态的体现。

  

   “亲中反美”的短期战略

  

   杜特尔特执政后,主要着力于菲律宾的内政治理。“改善内政治安”、“缩减贫困”、“加大基础设施投入”是杜特尔特向选民做出的承诺。在打击贩毒的问题上杜特尔特手腕强硬看重效率,据称至今约有2000名贩毒嫌疑人死于警方的缉毒行动。美国批评这种缉毒方式危及人权,破坏法律。杜特尔特则认为美国在傲慢地干涉菲律宾内政,因此对奥巴马恶语相向。美菲首脑的首次会晤在9月被临时取消,美菲关系暂时走低。但需注意到,美菲的矛盾并非战略利益的冲突,而是对菲律宾社会治理的方法认识上存在分歧。而杜特尔特力图排除美国的影响,以自己的方式解决菲律宾常年存在的社会问题的这种思维,具有自身的合理性。

  

   相比美菲关系的走低,杜特尔特10月的访华之旅显得高调。不仅原计划的官方访问升格为最高规格的国事访问,杜特尔特还在北京会见了中国国家主席习近平以及另外3位政治局常委,受到高度重视。杜特尔特投桃报李式地公开声称要与美国分离,但分离的具体操作缺乏下文。最终,中菲共同签署了《2016年中菲联合声明》及13项合作协议。这种现象并不代表中菲两国关系的密切,仅体现了目前局势下杜特尔特对于中国而言非常重要。

  

   访华之行,杜特尔特的收获颇丰。据悉,菲律宾共获得约135亿美元的协议与投资,南海问题上也收获了中国方面的有限让步。让步主要体现在,一,中国坚持双边谈话解决,而非采用菲律宾难以应对的武力方式。二,中国事后向菲律宾渔民开放了黄岩岛海域,而此海域中国已实际控制封锁达4年之久。访华外交中的收获,都将帮助杜特尔特提高自身在国内的支持率,塑造一种与大国中国成功对话的政治强人形象。但中国方面亦攻守有序。守势体现在《联合声明》的第20条(再次确认《中菲防务合作谅解备忘录》)和第40条(重申南海争议不是中菲双边关系的全部)。南海争议事实上暂时搁置,以及中菲两国军队相互确认避免摩擦的意向,都将缓解今年7月南海仲裁败诉后中国外交上的被动。实际上,无论是亚投行或是“一带一路”的建设,中国都必须极力经营自身和平的形象。中国的攻势则体现在《联合声明》的第13条(菲方欢迎中方提议中国驻达沃总领馆尽快开馆)与第38条(2017年是菲律宾苏禄苏丹访华600周年,愿举办相关纪念活动)。达沃市是杜特尔特长期担任市长的政治根据地,中方希望在此处建总领馆显然是为了进一步加深与杜特尔特的个人关系,帮助杜特尔特巩固执政基础。苏禄苏丹访华一说指,1417年苏禄东王率众朝见明朝皇帝朱棣,后因病逝于归国途中安葬在山东德州。善于把握历史问题的中国将此纪念活动提上议程,意图对外展现软实力外交,对内勾勒中华民族伟大复兴的蓝图。但菲律宾则可能联想到历史上中华帝国为中心的华夷秩序,所以此纪念活动还存在变数,采用各自表述的可能性较大。

  

   实际上,中菲的接近在南海仲裁案结果公布前后已有伏笔。南海仲裁案公布后,中国点名批评菲律宾前任总统阿基诺三世的同时,对新任总统杜特尔特采取了“下台阶”处理。中国洞察了杜特尔特希望降温南海仲裁的意图,因为,中国事先便了解到杜特尔特迫切希望从中方获取基础设施建设的投资。南海仲裁案结果公布前,杜特尔特与中国驻菲律宾大使赵鉴华已商谈过此问题,特别中国投资建设菲律宾铁路一事。杜特尔特也曾表示,如果中方愿意帮助菲律宾修建铁路或其他基础设施,菲律宾就会搁置南海主权争端。

  

   杜特尔特是否会因为中国能够快速有效地提供资金,而真正的选择“亲中反美”?答案应该是否定的。首先,《美菲联防条约》签署于1951年,至今60余年。虽然曾出现过因菲律宾民众的反对导致美军在1992年退出菲律宾的事件,但《美菲联防条约》本身却从未中断。皮尤民调则显示,2015年菲律宾人对美国的好感度达92%。虽然这一数字有斟酌的必要(例如问卷对象的收入阶层与地域出身的变量问题,低收入层与菲律宾南方穆斯林圈的反美倾向相对较强),但菲律宾军方及知识精英阶层的亲美倾向却是历史形成的事实。同时,2015年美国还是菲律宾的最大投资国。因此,即使杜特尔特激进地挥舞民族主义工具,短期内也难以改变美菲关系的格局,过激的反美甚至可能引发自身政权的颠覆。其次,中菲两国力量关系过于不对称,如果菲律宾疏远美国而过于亲近中国,有可能被中国的影响力完全覆盖,这同样将动摇杜特尔特民族主义倾向的执政基础。因此,出于合理的考量,杜特尔特会把亲中姿态保持在自身不受中国控制的限度之内。

  

   需要注意到,目前美国处在总统大选中,新任总统将在2017年1月就职。换而言之,在此期间内,新任美国总统将采取何种亚洲政策并不明确。反观,目前中国建设亚投行、一带一路的大政方针明确,以习近平主席为核心的政府首脑也将至少执政至2022年。因此,杜特尔特选择与中国交涉将更加合理和稳健,前提是在南海问题上至少获得中国方面形式上的让步,并实质性保留自身的主权主张。但是,美国新任总统在南海问题上的进退选择才是制约杜特尔特外交的关键。例如,美国新任总统是否会宣称南海岛屿争端适用于《美菲联防条约》,这将是影响菲律宾外交姿态的重要因素。在此问题存在不确定性的情况下,杜特尔特采取独立自主式的外交,修复中菲关系是一种务实的选择,但同时具有短期战略的性质。一旦新任美国总统无意在南海问题上施展美国的强制力,杜特尔特的短期战略将演变为长期战略。

  

   对于中国而言,创造使菲律宾无法重新回归美国怀抱的“证据”,例如迫使菲律宾从法律手续上废除《美菲联防条约》,或是迅速拉近与南海海域相关国家的关系等一系列外交工作也必须及时地在美国新任总统对南海问题表明态度之前进行。近期中国与越南、马来西亚的接近动作则表明了此种逻辑。因为在南海问题上不断地创造有利地外交态势与既成事实,可能将迫使美国新任总统在思考南海问题时,对中国采取妥协或合作的态度。

  

   日菲关系是菲律宾外交的关键

  

   杜特尔特访华的下一站是日本东京。访日期间,杜特尔特持续着反美论调,声称“希望2年后,菲律宾不再有外国军队的存在”,“虽然生活水平可能下降,但没有美国的援助菲律宾也能生存”。但与日本首相安倍晋三的会谈中,杜特尔特并未提及美军撤退一事。

  

   虽然杜特尔特曾多次释放“喜欢日本”等个人感情的信号,但事实上访日日程在访华之后,这显然需要向日方进行解释。杜特尔特向安倍首相解释访问中国只是出于经济目的,没有讨论军事话题。关于南海问题,杜特尔特表示“由于仲裁庭作出了仲裁,只能基于裁决进行讨论”,“日本与我们有相同的遭遇,我们计划一直站在日本这一边”。日本方面对于杜特尔特的回应则是,大力支持菲律宾的基础设施建设,向菲律宾提供约50亿日元的贷款用于农业开发,向菲律宾提供2艘大型巡视船、10艘巡视艇等装备,签署租借自卫队训练机TC90的协议。另外,日方还表明了培训菲律宾海军航空兵飞行员等合作意向。

  

   杜特尔特清楚中国、日本各自立场分明,相互存在牵制,但又希望与两国同时保持良好关系,从双方获利。然而,相比中国的所提供的庞大资金和广阔的市场,日本的经济、军事援助魅力十分有限。因此,杜特尔特试图保持良好的日菲关系应是出于政治的考量。一方面,利用中日之间的矛盾,将日本作为牵制中国的重要力量。另一方面,以美日同盟为背景,将日本作为缓和美菲关系的管道。如果基于此种判断,杜特尔特将认为只要菲律宾维持良好的日菲关系,就能够从“亲中”行为中获取经济利益的同时而不受中国控制,又能够通过高调反美获取国内民族主义者的支持的同时,通过日本的斡旋缓冲美菲关系。日本的斡旋动机在于,在南海问题上日本已经对中国表明批评态度,其次考虑到钓鱼岛的争端,日本无法对美菲同盟的瓦解坐视不理。正如杜特尔特描述的,“日本一直是菲律宾忠诚的伙伴”,因此,如果说杜特尔特接近中国是一种短期战略,那么维持良好的日菲关系则是出于“购买保险”的目的。

  

   通过以上综合性的观察,可以推断杜特尔特的外交构想是以东盟为基本出发点,在美国新一届政府的南海政策未明确之前,施展独立自主式外交,修复中菲双边关系,以备时局之变。同时,巩固良好的日菲关系,使日本扮演牵制中国与缓冲美菲关系的角色。因此,杜特尔特的外交是合理的战略思考的产物。但是,不得不考虑的是,关于南海问题,日本可以在何种程度上帮助菲律宾制约中国?日本是否有足够能力扮演美菲两国的沟通管道角色?这或许是菲律宾“小国大外交”中关键性的不稳定因素。这种不稳定因素将可能衍生出新的问题。例如,日本将进一步积极地巩固美国主导的亚太秩序。具体行为体现为:一,更加苛刻地批评中国。二,巩固日菲关系以及日美同盟。三,加速日本军队正常化的步骤。如果日本采取以上一系列动作作为对菲律宾的回应,这不仅将导致中日关系进一步恶化,还可能使南海问题的矛盾以东海钓鱼岛矛盾的表现方式爆发。

  

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