陈柏峰:信访制度的功能及其法治化改革

选择字号:   本文共阅读 1505 次 更新时间:2016-11-10 15:38:38

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陈柏峰 (进入专栏)  
北京的最高国家机关和滞留北京的访民,处于“金字塔”的尖顶上,不能完全代表信访制度的运转成本,因为绝大部分矛盾纠纷是在处于塔底的市县乡三级获得解决的。以最基层的乡镇信访办为例,一年上访案件有数百起,大多数问题都可以在几次上访后获得解决;最终成为难以解决的老上访问题,一年也就是数起,而最终去了北京上访的问题,最多一两起而已。很多上访案件,在信访工作人员解释后,当事人的疑惑消失了,问题也就自然化解了;有些信访案件,上访人在信访办发一顿牢骚,信访干部作出积极回应的姿态,甚至只是多劝慰几句,问题就得以自然消解;大多数案件,在乡镇主要领导的关注下,找纠纷双方当事人多谈几次,做好协商工作,就可以得到解决。这实际表明,基层信访系统,低成本地解决了大量纠纷。即使那些最后成为长期性老问题的上访,单次上访的成本也不高,因此给信访人以低成本的错觉。

   (二)信访制度容纳范围大

   司法系统、行政复议系统对案件有着比较严格的形式要件要求,要求案件符合法律规定的格式化形态,不符合的案件就进不了相应系统,得不到法律救济。基层社会的大量矛盾和纠纷,有着与法治系统要求不同的特征,如纠纷案情的“延伸性”、当事人诉求的非适法性。纠纷案情的“延伸性”[24],是指纠纷不是由一次矛盾冲突、一个明确的标的所导致,而是有着复杂的前因后果和社会背景。因此,纠纷的解决要与当事人的当前状况和未来生活相结合,与周围民众对纠纷的整体看法相结合。纠纷诉求的非适法性,是指纠纷所指向的对象不一定是法定标的,不一定是当事人法律上的权利和法定利益受到侵害。纠纷的“延伸性”常常会导致纠纷的非适法性,司法系统和行政复议系统难以容纳这种纠纷。

   法律系统往往只截取社会生活在某个时间点上的截面,判定当事人在其中的行为,且只判定那些所谓有“法律意义”的行为,行为的间接原因、历史结构、社会背景通常不在考虑范围,被认为不具有法律意义,与案件无关。然而,民众看待问题的视角往往是“延伸性”的,与案件行为相关的所有因素都会被考虑在内。因此,相同性质的行为,发生在不同人身上,性质可能大不相同,当事人的反应也可能不同。举例来说,两个村民都在纠纷中挨打,并不构成法医鉴定中的伤害。如果不予处理,一个村民可能并不计较,而另一个尊严感较强的村民可能宣称自杀或杀人。相关诉求在法律系统中很难构成独立标的,但不回应就可能导致恶性事件发生。另外,很多习惯性的权利和利益在受到侵害时,相关诉求也可能不适法,如用作商业经营的居住用房拆迁时的高补偿诉求。在实践中,仅仅对所谓有法律意义的行为和诉求进行管辖,很难获得当事人的认可,纠纷就得不到解决,势必会影响社会稳定。这些进不了法律系统的纠纷,可以被信访制度容纳,在信访系统中可以得到较好解决。

   (三)信访制度亲和性高

   信访制度在很多方面表现出比诉讼、行政复议更具有亲和性。诉讼的程序性要求常常会使底层民众望而生畏,既不经济,也不方便,从心理上就缺乏亲近感。试想,对一个贫穷的纠纷当事人而言,指望通过纠纷解决机制索取赔偿,而按照诉讼制度,尚未进入纠纷解决的实质性阶段,赔偿尚没有“影子”,就要事先预交一大笔诉讼费,心理冲击可想而知。两相比较,选择信访渠道来解决纠纷就是理性选择了。同时,诉讼程序的对抗性可能导致人际关系修复困难,甚至进一步导致未来的生活中遭遇打击报复,这些都没有信访后的反复调解让人感觉到更强的亲和性。有学者研究认为,在行政纠纷中,民众热衷于信访而冷落行政诉讼的主要原因在于,前者提供了一种对抗性较低的行政纠纷解决方式,而后者不允许调解。[25]无论是制度上还是实践中,司法制度(尤其是行政诉讼)倾向于公开分出是非成败;而与之相比,信访制度往往借助调解来解决纠纷,调节社会关系,保障社会和谐,显然具有更高的亲和性。

   综上可知,信访制度在实践中承担纠纷解决机制替代功能,有其优势和原因。一方面,它挤占了诉讼、行政复议等纠纷解决机制的空间;另一方面,确实又弥补了其它纠纷解决机制的不足和空白之处,解决了其它机制所无能为力的纠纷,回应了纠纷解决的现实需求。因此,即使仅仅作为一种纠纷解决机制,信访制度的法治化也需要细致辨析,建立在准确的功能定位之上。

  

四、法律和政策的协商功能

   信访制度在法律和政策方面的协商功能,目前在法学界几乎未引起关注。进入信访渠道的案件,除了一些作为纠纷解决之外,很多诉求都比较抽象,缺乏明确的法律依据。一般来说,纠纷要能被依法解决,尤其是通过司法途径解决,需要满足两个条件:第一,纠纷发生在特定主体之间,形成了具体和独立的法律关系;第二,争议的客体是明确受法律保护的权利和利益,抽象的宪法权利不包括在内,在中国它不具有可诉性。按此标准,进入信访渠道的很多案件都无法进入司法体系,难以被正式的纠纷解决机制解决。然而,在社会转型时期,这些信访诉求又有着相当的合理性;而且,持续、普遍的信访行为,可能改变法律和政策,推动信访诉求在一定范围内得到普遍性解决。如此,信访渠道实际上成了政府和各方利益主体的协商平台,信访制度承担了法律和政策协商功能。

   有学者仔细分析行政信访事项的具体类型后认为,很多信访案件中的争议,属于“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议,通常不存在明确具体的指引规则和标准,难以提供有效的救济方案。因此,将信访预设为一种补充性的纠纷解决机制,承袭“规范一决定”模式,无助于信访回应社会问题效能的提升,容易被作为回绝信访诉求的制度庇护。[26]这是从实际出发的真知灼见。不过,它忽略了信访超越制度文本的实际功能。虽然信访制度在《信访条例》中主要被预设为纠纷解决机制,但在现实中承担了更为广泛的功能。

   目前,信访事项主要有三大类。第一,民事纠纷,包括家庭矛盾、邻里纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、环境污染致害纠纷、医疗事故纠纷、劳资争议、交通事故侵权赔偿、商业纠纷等;第二,行政争议,涉及土地征收补偿、拆迁安置、土地建设规划、宅基地审批、执法不严、滥用行政权力、政府监管监督不严、干部作风、企业改制、林权改革、退伍军人安置和补助、民办教师补助、社会保障要求、生活困难求助、子女入学等多方面的问题;第三,内部决策和利益纠纷,包括村庄内民主决策、外嫁女福利、外来户土地权益、国企改革安置方案、企业职工利益分配等;第四,涉法涉诉,包括违反司法程序、司法不公、司法腐败、司法不作为、证据认定等。这些事项中,有不少属于带有一定普遍性的特定类型问题,涉及到法律和政策规则自身,信访行为实质是对法律和政策规则提出协商,要求改变旧规则、确立新规则。具体情形有二:

   (一)法律和政策推进的协商

   这种情形发生在一定范围或群体内,包括但不限于以下几种情形。第一,要求政府改变已经实施、普遍适用的分配方案,如要求提高农地征收、房屋拆迁、水利工程移民的补偿和安置标准。第二,特定群体要求政府调整既定政策,提供保障和帮助,如下岗工人要求解决生产生活困难,临时聘用职工要求解决社会保险、社会保障问题,外来人口要求解决子女入学问题等。第三,特定群体认为行政机关政策实施不充分,要求落实上级文件精神,加大政策实施力度,如灾区群众上访要求政府积极采取措施解决生活困难。上级政策对很多事项只有原则性规定,需要各地根据情况具体落实,如何落实就成了一个地方政策问题。失地农民、下岗工人、政府分流人员、退伍军人、民办教师、赤脚医生等,都是相关法律和政策推进的积极协商群体。[27]他们利益诉求的合法性模糊,但上访的人数、频次不断增多,就可能引起政府重视,获得制度化解决,推动政策的规则化发展。

   以一起信访为例:北京某区退休的张老师,去信对区房补政策提出质疑。张老师1950年参加工作,曾获多种荣誉称号,1982年退休后虽然享受高级教师工资待遇,但因国家政策未启动职称评定而无高级职称,住房补贴仅按最低标准发放。信访行为引起了官员注意,他们认为个案问题涉及一个群体的利益和政策的公平性,后经区住房补贴领导小组研究,决定调整该群体的住房补贴标准。[28]这起个案中,信访人的个体行为,推动了政策规则的变动;个体的信访行为,实际构成了一种协商,信访制度则充当了协商渠道,承担了法律和政策的协商功能。我国幅员辽阔、各地发展不平衡,受限于特定的时间和空间,统一的法律和政策在各地可能遭遇不同具体情形,相关利益主体通过信访渠道进行协商,可以修正、完善、推进法律和政策。

   (二)法律和政策执行的协商

   即使存在明确的法律和政策规则,执行过程中各种利益主体也可能规避或抵制,这也可以理解为一种协商行为,而信访制度往往充当协商平台。作为后发现代化国家,中国的法律和政策肩负着改造社会、推动发展的历史重任,其进程往往是国家先行制定法律和政策,然后通过政权体系贯彻。法律和政策规则并非从社会自然生长,与社会现实之间很容易形成张力;而且,法律和政策制定过程中相关利益主体的话语权不同,利益诉求表达不均衡,对法律和政策认同程度也有所不同。如此,法律和政策在执行过程中就很容易遭遇社会压力,法律制定时没有充分协商的问题会在执行过程中凸显出来。法律和政策执行,需要经过多方互动和讨价还价,执行者需要综合权衡各方利益,对不同主体的利益进一步整合。

   西方法治运行机制是三权分立制衡模式,社会群体通过利益集团影响立法,立法和公共政策制定因而成为利益整合过程;行政机关是立法指令的执行者,法律和政策执行是对既有利益整合秩序的实现,其中个体进行协商的空间不大。而在转型期中国,由于多种原因,立法和政策制定环节难以完成充分的社会群体利益整合,处于法治末端的执行不得不遭遇挑战和协商。在信访渠道中,大量个案涉及信访人对法律和政策的质疑。例如,尽管《农村土地承包法》早就规定土地承包关系“三十年不变”,国家政策甚至说“长久不变”,但各地农民不断上访,要求县乡政府按照人口变化进行土地调整,其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。[29]这种上访行为实质是对国家法律提出协商。由于这种现象频发,甚至有从事农村调查的法学学者也支持修改法律,支持农民的观念。[30]国家法律将来是否会有所改变不得而知。可以类比的是,在不断发生的抵制行为之后,“禁鞭令”的法规和政策近年在一些城市就有所松动。可以肯定的是,作为协商的信访行为总有改变法律和政策的可能性。

   协商功能的发挥,就是针对案件,以协商和对话的形式达成共识、协调分歧,推动同类事项的规则化解决。协商的内容首先是特定群体的具体利益,但往往又与国家利益、社会公共利益相关;目的在于通过协商实现利益表达、协调、统合,从而优化法律和政策规则;协商的形式非常广泛,包括说服教育、民主恳谈、沟通协调、公开听证、多边对话等。信访制度是政府与民众之间的协商平台,信访机构充当着协调者角色,参与协商者往往有信访机构、信访人、相关政府部门。信访问题常常牵涉不同层级不同政府部门,需要所有机构到场参与,表达意见,解释各自处境。比如,商户经营可能涉及环保、卫生、文化、工商、城管等多个部门,问题要得到规则化解决,需要这些部门广泛参与,协同合作,将问题列入政策议程,最终经过协商形成合理规则。信访机构召集的信访联席会议,是信访制度发挥协商功能的重要场合。它以制度化的方式敦促各政府部门和利益相关方坐到一起,以圆桌会议的形式展开讨论,从而取得共识、化解纠纷、平息事态,进一步使法律和政策得以贯彻落实、合理确立或能动调整。

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文章来源:《中外法学》2016年第5期

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