陈柏峰:信访制度的功能及其法治化改革

选择字号:   本文共阅读 1385 次 更新时间:2016-11-10 15:38:38

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陈柏峰 (进入专栏)  
1951年5月16日,毛泽东转发报告并做了批示:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人,处理这些信件。”[10]这一批示有着重要的意义。第一,将信访工作定位于“联系群众”“反对官僚主义”,极大推进了信访制度的意识形态建设。第二,推动了信访组织建设。毛泽东批示后,政务院即发布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,此后各级信访机构逐渐完善。

   有学者将新中国以来的信访分为三个阶段:大众动员型信访(1951年6月—1979年1月)、拨乱反正型信访(1979年1月—1982年2月)、安定团结型信访(1982年2月以后)。[11]大众动员型信访主要受政治运动制约,揭发与要求平反是信访活动中交替出现的主题,政治运动早期群众来信来访揭发他人问题,运动中后期则反映运动偏差、要求落实政策。拨乱反正型信访处于特殊的短暂历史时期,国家需要拨乱反正,平反冤假错案,信访通过政治动员来集中解决历史遗留问题。安定团结型信访是国家回到常规轨道后,信访主要服务于经济建设和安定团结的大局,其政治动员功能不断弱化,逐渐变成化解矛盾、实现救济的途径。

   上述阶段划分大体上勾勒出了历史基本线条,不过它有脸谱化的嫌疑。一个特别容易引起误解的是,改革开放之前的信访似乎主要是政治揭发和纠偏。这其实与历史细节不符。从现存的经验数据看,1951—1978年间,来信来访虽然有很多是对党和政府各项工作的批评、建议,对政府工作人员工作作风的批评,以及检举反革命的;但信访主要诉求其实也是个人利益,包括要求解决个人生活问题、反映个人生活困难、诉讼纠纷问题等;另外,检举控告类信访中也有不少属于个人利益诉求。[12]当然,信访与政治运动之间确实存在非常紧密的关系,主要体现在三个方面:一是国家根据政治运动的需要从群众来信来访中选取典型案例素材,用以推动政治运动的发展;二是国家运用信访渠道发动群众,号召群众通过信访检举、揭发或控诉运动所要打击的对象和目标;三是国家从信访渠道了解社会动态后,决定围绕某种社会现象发起政治运动。[13]如此,这一时期群众的信访诉求与信访制度功能发挥之间,其实存在一定的张力。

   其实,信访制度始终存在政治动员与社会治理两种功能取向,也处于这两种取向的张力中。信访人有政治参与和利益诉求两种并存的维度,国家也有社会动员与纠纷解决(社会治理)两种并存的维度。[14]除去短暂的所谓拨乱反正型信访时期,新中国的信访历史可以划分为改革开放前后两个大的时期。在这两个时期,民众诉求的类型都是政治参与和利益诉求,而国家的态度却截然不同。改革开放之前,国家将信访制度主要定位于社会动员机制;改革开发之后,国家将信访制度主要定位于纠纷解决(社会治理)机制。

   改革开放之前,信访工作的基本取向是,动员民众参与国家主导的政治斗争。这种取向有诸多积极方面。第一,巩固了新生政权。通过信访渠道,有效吸引和激发了群众投身于维护新政权的革命洪流中,揭露、斗争、扫除了不利于新政权的各种外部敌对力量。第二,实现对党员干部的有效约束。共产党从建设政权开始,就极端警惕党员干部腐化变质,不断通过各种方式强化规矩和纪律,社会动员取向的信访也是其中一种有效渠道。1953年1月5日,毛泽东为中共中央起草了“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”的党内指示,认为“人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的,其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的”,要求全党结合整党建党及其它工作,从处理人民来信工作入手,整顿官僚主义作风。[15]第三,保持了新政权与群众之间的紧密联系。党中央极端重视群众工作,社会动员取向的信访制度把群众动员起来,参与到国家发动的各种政治运动和政治斗争中,保持了新政权与人民的有效互动。第四,借助政治运动的势能,信访制度得以建立。

   社会动员取向也有其消极方面,主要体现为信访制度建设受政治运动干扰,导致国家的社会动员需要与群众的利益诉求之间存在矛盾。信访工作的重心是教育和引导群众把兴趣转移到国家所部署的整体利益和长远利益上来,个人利益被当作人民内部矛盾。解决人民内部矛盾,着眼于调动一切积极因素,“坚决克服官僚主义,很好地加强思想政治教育,恰当地处理各种矛盾”。[16]不过,在实践中,那些与国家意图相近的诉求容易引起重视,被国家树为典型,从中挖掘宏大的政治典型意义;那些与国家利益相左的利益诉求很容易被忽视、排斥,甚至被斥之为落后。刘少奇当时曾指出这一偏差:“现在的问题是如何加强思想政治教育。思想政治教育有些地方在加强,但有的加强得不好,群众有很大的反感。说是教育群众,实际上是整群众,只批评群众,自己不作自我批评。”[17]

   改革开放以后,信访工作的取向有所调整,社会动员功能不断弱化,纠纷解决(社会治理)功能不断强化。信访以利益诉求为主,有时也有政治参与维度,但国家更愿意在利益维度加以应对,以纠纷解决为基本导向。国家不再像改革开放之前那样一味赞扬和鼓励信访,而是开始强调维护信访秩序,将安定团结、社会稳定作为信访工作的重要目标,并对群众的上访行为提出要求。1979年《人民日报》评论员文章就对无理取闹行为提出警告:“有的人以为可以用闹事的办法施加压力,迫使领导机关突破现行政策规定,这是十分错误的,也是根本做不到的。不仅无理不能取闹,有理也不能取闹。”[18]1980年国务院还颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》。至今,信访制度的功能转向早已完成。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》,都鲜明体现了信访制度的社会功能。

   在社会治理取向下,国家承认民众信访诉求中个人利益的合理性,尊重个人利益诉求表达,但信访在某种维度上被视作对社会稳定的潜在威胁。信访量被认为是社会稳定程度的反映,信访量越大,意味着社会矛盾越严重,党群关系和干群关系越紧张。信访工作是对民众主动诉求的被动回应,具有明显的调和性,是缓和社会矛盾、消除社会对立、维护社会稳定的途径。正是在这种模式下,信访制度法治化改革才可能并需要被提上日程。

   然而,不能将信访制度法治化简单理解为,信访制度作为一种类似于司法制度、行政救济制度的纠纷解决机制进入法治体系。因为,虽然目前信访制度以纠纷解决为主要功能导向,但其性质并不局限于此,在新中国传统中它更是群众工作的重要组成部分。1951年毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中,就将信访与群众路线紧密联系。此后,历任领导人都强调信访的群众工作性质。2014年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》也提出,“推动信访工作制度改革,解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题,进一步密切党同人民群众的血肉联系,巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果,夯实党执政的群众基础,促进社会和谐稳定”。

   群众工作与单纯的法治工作当然有所不同。单纯的法治工作,仅仅要求按照法律规则和法律程序依法办事,保障当事人合法权益,对不合法诉求可以直接驳回,对按照程序终结的事项可以拒绝再受理。而群众工作的要求更高,它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情,而不仅仅是解决纠纷;对群众的一切问题和困难都应当回应,不能拒绝群众的要求。这必然导向无限责任。当事人信访的脚步不停,群众工作就不能停。作为群众工作,信访有着政治性,它涉及党与群众的血肉联系,承担了重要的政治功能。从法治的视野去看作为群众工作的信访,它虽然与纠纷解决有很大重叠,但远远超出其范围;信访制度除了承担纠纷解决机制的替代功能,还承担了法律和政策制定方面的协商功能,以及社会治理方面的剩余事务兜底功能。因此,信访制度的法治化,不是作为纠纷解决机制的信访进入法治体系,而是信访行为模式和信访工作机制的法治化。

  

三、纠纷解决机制的替代功能

   作为一项有高度中国特色的制度,信访在纠纷解决方面的功能毋庸置疑,是与诉讼、仲裁、调解、行政复议等并存的纠纷解决机制,对它们起到了替代和补充作用。在实践中,信访案件的解决往往依赖于调解手段的并用;从效果看,信访尤其对诉讼、行政复议具有功能替代意义。信访所涉及的纠纷各种各样,既有民事纠纷,也有行政纠纷,还有一些牵涉刑事的纠纷。在所有纠纷中,信访与行政诉讼都有一定的相互替代性;在行政纠纷中,信访与诉讼、行政复议具有相互替代性。

   与诉讼、行政复议相比,信访经常被诟病的弊端是其非程序性、不确定性。[19]作为一种纠纷解决机制,信访并没有宪法之外的具体法律依据,《信访条例》中虽然存在明确的程序性规则,[20]但信访的工作程序往往体现在党政机关内部的条例、办法、机制中,其随意性较大,与法律程序不可相提并论。诉讼是正式的司法救济渠道,由经过长期专业学习和熏陶的法律人掌控,通过程序来使当事人权利得到明确保护,对程序正义的追求内化在法律规则和法律人思维中。程序正义要求排除恣意,相信从程序本身导引出裁判结果的正当性和权威性,而不论实体上裁判是否建立在正确、可靠的案件事实基础上。[21]行政复议是一种行政机关内部的途径,虽然比司法渠道的程序正义要求低,一定程度上避免了司法的程序繁复问题;但与信访相比,仍然存在相对严格的程序性,是一种兼具程序性和简便性的纠纷解决渠道。

   与诉讼、复议渠道相比,信访存在的非程序性、不确定性体现在几个方面。第一,信访处理程序公开透明性不够。工作人员主要听取信访人的表述,阅读信访人提供的书面材料,只是偶尔会做调查,更少让双方当事人见面质证。处理结果一般也不公开,除非极少数引起媒体关注的个案。一般只有当事人和信访工作人员知晓结果,较为容易引起相关民众的猜疑。第二,信访处理程序很难做到中立。在涉及行政机关的纠纷中,行政机关自身往往既是当事人又是裁判者,或者上级行政机关成为下级的裁判者。第三,信访处理缺乏明确的实体标准。不同当事人提起的类似信访案件,处理结果往往并不相同,常常是多方当事人谈判、妥协的结果。第四,信访处理结果不具有权威性。它很容易被新的信访行为推翻,对当事人的反悔缺乏约束。2014年中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》,力图改变这种状况,但目前实践效果不尽人意,终而不结的现象仍然普遍。

   从形式法治和程序正义的视角去看,纠纷解决当然存在很多弊端。然而,作为一种纠纷解决的替代机制,信访并非一无是处,而有着诸多优点。

   (一)信访制度运行成本低

   媒体和不少法律人倾向于认为,通过信访渠道维护权益远比司法渠道成本高。[22]这种判断往往基于媒体报道的上访维权案例作出的,而媒体个案很容易聚焦于上访故事复杂、情节离奇的老上访户,在北京也比较容易找到这种老上访户。事实上,凡是去北京上访的案件,都是案情较为复杂,在地方难以解决的;能在北京找到的上访户,大多进京不止一次,进京一次就能解决问题的可能性非常小。因此,访民多次进京上访的现象就非常普遍,有的访民甚至长期滞留北京,时间长达数年甚至十数年的都有。[23]北京也因此形成了著名的“上访村”,历经多次清理而不消散。虽然滞留北京的老上访户对信访系统的冲击大,但以之作为信访制度运作成本的经验基础,有失偏颇。

信访制度运转构成了一个庞大的“金字塔”体系,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中外法学》2016年第5期

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