秦小建:政府信息公开的宪法逻辑

选择字号:   本文共阅读 436 次 更新时间:2016-10-25 10:21:53

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秦小建  

   摘要:  现行政府信息公开制度赖以建构的“知情权——政府信息公开义务”逻辑,先验地接受了“知情权是人权”与“政府信息公开义务是知情权实现的手段”的预设,混淆了作为主权者的“人民”与作为政府治理相对方的“公民”,因而也混淆了有关宪法体制组织和运行的“人民——人大——政府”之主权逻辑与“政府——公民”之治理逻辑,将政府信息公开制度从宪法体制中割裂开去。其后果是,既将依附于人大体制的宪法监督消解于无形,也由于与作为正当性来源的主权逻辑的断裂而陷入合法性危机。并且,它曲解了公众参与在宪法逻辑中的应有定位,使其脱离乃至僭越了政府治理的正常逻辑,不仅浪费了大量行政资源,还冲淡了基于直接利害关联的公民信息公开诉求。有鉴于此,政府信息公开应当回归宪法主权逻辑与治理逻辑的二元结构,对应进行制度化构造。

   关键词:  知情权 政府信息公开 主权逻辑 治理逻辑

  

一、引言:知情权的虚假繁荣


   《政府信息公开条例》(下称《条例》)施行多年以来,在权利启蒙、公民精神培养与政府自我规约等方面取得显著效果。但客观来讲,理念的进步远超制度效果的提升,二者尚未形成协调推进的良性互动关系。观察近年来的政府信息公开实践,似乎陷入一种尴尬境地:政府(狭义的“政府”,即行政机关,下同)高调积极地推进,公众充满极高的期待,媒体亦频繁聚焦,但各方始终没有找到契合点,制度实施效果也难孚人意。一个颇有意思的现象是,有关公开标准与范围、公开主动性和明确性、公开的后续处理等质疑,如影随形般地伴随着每一次公开实践。是政府的真诚不足,抑或是公众的期望过高,究竟何种原因导致如此?

   促使笔者深入思考的,是2012年发生的三峡大学学生向陕西省财政厅申请“微笑”局长杨达才2011年度工资公开一事。此事引发媒体高度关注,其后一段时间,包括大学生、记者、律师在内的公众频繁申请公开“表叔”、“表哥”、“房叔”等涉嫌腐败的公务员的工资,一时蔚然成风。在喧闹中观之,总觉有颇为不妥之处:是否仅仅凭借其中华人民共和国的“公民”身份,就可不论行政区划、不论级别、不问事由,向中华人民共和国境内的任何级别政府、任何部门乃立任何公务员申请任何信息的公开?

   而在《最高人民法院公报》2015年第11期刊载的“陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案”中,陆某家人一年内以五花八门的理由向多个部门提起了至少94次信息公开申请,其后又提出39次行政复议、36次行政诉讼。[1]而这一情形在现实中并不少见,申请政府信息公开在实践中被视为一种有效策略,且具有强大的道义力量,因而事实上成为公民重要的维权手段而不断被强化。为何同一性质的行为,前者被赞为“公民精神的典范”,后者却被指责为“权利的无端滥用”?前者无个人利益诉求、后者是为谋取私利的理由显然说不通,因为,任何制度均以公民权利为目标,以制度允许的方式谋取私利无可厚非。这两个事例看似臧否两端,实则内在一致,即,《条例》关于政府信息公开的制度设计,已然发生异化,只不过异化的具体表现不同而已。

   梳理细究,大体有如下三点疑惑:

   (一)是否只要具有“公民”身份,就可任意申请信息公开

   这在《条例》中似有可能。依《条例》第13条,公民等根据自身生产、生活和科研的特殊需要,可向任何政府部门申请获取信息。《条例》没有延续行政立法中相对较为成熟的“利害关系”,而首创“特殊需要”。究其立法原意,如果使用“利害关系”,就意味着公民仅能就与其存在“利害关系”的行政行为提出申请,这无疑限缩了公民的申请范围,显然不符合《条例》第1条彰显的扩大公民知情权、促进政府透明度的立法精神。相反,由于“特殊需要”界定相对宽泛和模糊,申请人易于证明,因而实际无法限定申请主体资格。而且,《条例》第20条规定的公民等提交的申请材料中,并无说明其与申请公开的信息之间的“特殊需要”之要求。在制度设计上,《条例》也未设置诸如受案范围、时效限制、地域管辖、级别管辖等旨在规范公民请求权行使的制度。实践中,多数部门倾向于不设限制。[2]这既是基于道义压力,亦是扩大公民知情权的必要之举。当然也有少数部门要求将申请用途和目的作为受理和公开与否的前提,但该限制无疑违反《条例》相关规定,属法外增加负担的不当限制。[3]因而,在《条例》看来,只要公民提出申请,政府就应受理。

   这一模式,似乎与国际通行的公民普遍享有信息自由的理念和制度相契合,[4]从理论上似乎也是顺应人民主权的应然之举,对公民而言也是一种高度负责的态度,但却潜含隐忧。可以看到,在相似的“政府—公民”关系处理上,如行政诉讼、行政复议、信访等,均在立法层面设置有包括受案范围、时效限制、地域管辖、级别管辖等旨在规范公民请求权行使的制度。这些制度设置的本意是,公共资源是有限的,因此有必要设置一些限制条件和引导规范,一方面可将那些明显不适当的诉求排除在外,另一方面则可引导公民诉求进入正确的处理渠道,防止公共资源的浪费与错位。

   实践证明,《条例》的这一不设限模式必然会造成公共资源的浪费,进而降损整体制度的效能。在公民的申请中,掺杂着为数不少的因公民自身原因造成的不明确申请、错误申请,乃至随心所欲式的无意义申请、纯粹“闹眼球”式和“无理取闹”式的无序申请。笔者以2012年—2015年《政府信息公开工作年度报告汇总》中的北京、上海、天津三地数据作为样本,发现“申请信息不存在”、“申请内容不明确”、“申请部门错误”、“重复申请”等不适当申请和“非政府信息”、“告知通过其他途径办理”、“不属于本行政机关公开”错误申请,数量颇为惊人,三地平均占比分别为50.07%、38.9%和36.37%。[5]如果在受理环节通过诸如受案范围、管辖之类的常见制度设计来甄别、规范和引导公民的申请,自然无须再将宝贵的资源浪费在那些明显不适当的申请之上,也可有的放矢地集中资源处理合理有节的申请,促进行政资源的合理配置。

   (二)在道义上满足公民心理的不设限模式,尽管不那么符合效率原则,是否会如公民所愿得享信息自由

   公民可不受限制地向政府申请信息公开,并不意味着其知情权就得到保障。从既有的大多数处理结果来看,公民享有不受限制的信息公开申请权,但大多难以得到满意的结果。政府虽负有严格的信息公开义务,却可轻易以各种理由规避。其中,《条例》第14条的例外事项、第8条的“三安全一稳定”条款、《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中的“内部管理信息”,是最为主要的拒绝理由。由于相关规定对上述事项尚无明确清晰的界定,加之缺乏必要的认定程序,政府就获得了较大的裁量空间,上述事项自然成为了冠冕堂皇的“挡箭牌”。

   与此同时,一个让人难以接受的事实是,即使申请者本人,在申请之初恐怕也不抱有乐观态度。在三峡大学学生申请杨达才工资公开一案中,申请人“早就料到被拒结果,只是没想到拒绝理由这么简单”[6]。难道,饱含公众期待、投入巨大资源的政府信息公开,效果预期果真如此不堪众望?

   表面繁荣的知情权,渐渐沦为“泡沫”;看似严格的政府公开义务,轻易化为“虚无”。这一尴尬境地,非但达不成公民监督政府的初衷,反而还会给公民造成一种虚假感,从而进一步消损本已脆弱的政府公信力。在被抬高的公众期待与现实效果的高度落差中,公众原先被激发的热情慢慢退却,政府信息公开工作日益承受指责,被寄予厚望的政府信息公开在部分地区开始异化为自我标榜的政绩工程,政府最初的那份真诚亦随之流逝,乃至反遭“作秀”之质疑。

   (三)面对这一境地,在舆论指责之余,有无有效的制度化规约举措

   《条例》第33条设置了举报、行政复议和行政诉讼三大监督和保障机制。就依申请的政府信息公开而言,《条例》将依申请公开视为具体行政行为,赋予其申请复议和提起诉讼资格。但在司法实践中,从已经发生的政府信息公开争议来看,法院判决支持原告的情况较少,裁判结果以“裁定驳回起诉”居多,行政诉讼救济的实效相对不足。北京市高级人民法院行政审判庭发布的《北京市审理政府信息公开案件疑难法律问题调研报告》关于北京市一审法院审理政府信息公开案件原告胜诉率仅13.3%的数据说明了这一点。[7]

   其实,当我们面对政府“傲慢”的拒绝,在诉诸行政复议、行政诉讼的同时,往往忽视了一把时刻悬在政府头上的“达摩克利斯之剑”——这是在宪法体制中担当核心角色,政府需向其负责、受其监督的人民代表大会(简略起见,以下简称“人大”,即笼统意义上的包括人民代表大会及其常委会、人大代表等)。《监督法》专章规定专项工作报告制度,并设置询问与质询机制,其意明显指向政府的信息公开。整部《条例》通篇未提及与人大体制的关联,而公众竟也是对人大彻头彻尾的忽视。确实,人大面临个案监督的限制,不宜介入依申请公开的具体行政行为。但令人玩味的是,政府信息的主动公开中,亦难觅人大身影。当然,人大并非需要全盘介入任何政府信息公开。人大在何种条件下介入,取决于宪法关于人大、政府与公民的关系设定,其中蕴涵深刻的宪法体制组织和运行逻辑。可以肯定的是,当下政府信息公开制度的设计,在很大程度上漠视了此种逻辑,甚至与其相悖,致使问题不断。

   在宪法体制的组织和运行逻辑下,政府信息公开从来不是一个单维度的“政府——公民”关系所能涵括。一个很明显的事实是,公开义务并非只由政府一方承担,政府也并非只需向公民一方公开信息,而政府公开信息的行为也并非只接受法院的监督和审查。即使在政府内部,也存在着作为过程性信息、政策依据类信息、公共服务类信息、内部管理信息、执法信息等不同类型的信息公开,其行为属性、法律后果和责任分配等均存在根本性的不同。[8]若对此不加区分,则难以明确信息本身的属性及其与政府行为的关联程度,使得是否公开的利益衡量失去最重要的判断基准。而这一区分必须立足于政府行为的主体关系及背后的宪法体制的组织和运行逻辑。有鉴于此,本文拟从宪法体制的组织和运行逻辑及政府在其中的定位这一角度,检视当下政府信息公开实践陷入的困境,并根据这一宪法逻辑,厘清政府信息公开在不同逻辑环节的制度模式。

  

二、主权逻辑与治理逻辑

  

   《条例》立足于“公民知情权——政府信息公开义务”的逻辑架构,具体建构思路包括五个环节:1.知情权是人权,应受保护;2.知情权的实现,依赖于政府的信息公开义务;3.政府的信息公开包括主动公开与依申请公开;4.基于公共利益衡量,某些与公共利益相关的信息可以不予公开;5.应当公开而未公开或公开不当的,应当追究相关责任。

作为《条例》的基础,“公民知情权——政府信息公开义务”的架构先验地接受了“知情权是人权”与“政府信息公开义务是知情权实现的手段”的前在预设,未加必要的理论论证,也未深刻领会其中所蕴含的宪法逻辑,自然无法体悟到这一逻辑下政府信息公开制度的重大宪法功能,从而将政府信息公开制度简单视为一种以公开促进政府自我规约的制度安排,一定程度上阻却了与宪法体制其他环节的沟通互动。这一功能认知的降格,误导了现行政府信息公开制度的整体设计思路。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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