孙如意:宪法上“国事活动”的涵义与监督

选择字号:   本文共阅读 1946 次 更新时间:2016-10-19 20:16

进入专题: 国事活动  

孙如意  

摘要:  我国宪法文本上的“国事活动”条款旨在确认与规范国家主席开展元首外交的实践。“国事活动”在法律规范中的使用习惯以及规范元首外交的修宪意图,表明“国事活动”条款扩展了国家主席在外交领域的职权,并赋予其行使该职权的自主性。“进行国事活动”与“接受外国使节”具有相似的逻辑关系,共同延伸国家主席“代表中华人民共和国”的规范内涵,体现“国事活动”职权的象征性和程序授权性特征。国家主席作为“国事活动”条款的规范主体,根据其宪法地位和其他宪法职权,亦难以从“国事活动”条款解释出国家主席在外交领域实权化的结论。“国事活动”作为概括性条款,具体内涵应通过国家立法和宪法解释不断阐明。国家主席和其他国家机关均应遵守“国事活动”条款的规范约束,并完善相应的制约与监督机制。

关键词:  国家主席 国事活动 宪法解释 元首外交 “三位一体”权力结构


一、问题的提出

2004年我国宪法修改,增加了国家主席“进行国事活动”的职权,这是自1982年我国宪法恢复设置国家主席以来对国家主席职权的首次修改,国家主席的职权藉此扩大。然而这一“国事活动”条款的规范内涵并不清晰,现实中国家主席日益广泛而深刻的外交活动,也引起人们的不断思考:国家主席的外交实践是否超越了“国事活动”条款的规范内涵,如何对国家主席的外交活动进行监督等问题。

我国宪法于2004年修改前,有学者认为市场经济和政治改革将促进党政分开,而国家主席作为重要的国家机构将可能扩大权力范围,提高在政治生活中的地位,在适当的界限内应考虑赋予和发挥国家主席职权。[1]1993年以来,国家主席积极开展元首外交的实践,也促使学者提出修改我国宪法,增加国家主席“进行国事活动”的条款,以适应客观需要的建议。这些建议最终为修宪机关采纳。[2]我国宪法修改后,学者围绕该条款对国家元首制度的发展和该条款的规范内涵进行讨论,主要表现在以下方面:其一,重新审视国家主席的宪法地位,认为国家主席是国家元首,不赞成集体元首的提法,[3]并将2004年修宪报告中“元首外交”一词作为论证的依据,认为“国事活动”增强国家主席作为国家元首的宪法地位。其二,“国事活动”条款赋予国家主席在外交领域的实质性权力,预示着国家主席将从“虚位元首”走向“实权元首”。[4]有学者从不成文宪法的视角,认为“三位一体”的惯例促使1982年宪法中的国家主席制度向“五四宪法”确立的实权国家主席制度回归;[5]三是,鉴于“国事活动”条款的内涵尚不清晰,学者们提出不同的解释方案。许崇德教授认为,该条款是宪法对国家主席行使该职权的直接授权,为国家主席开展元首外交提供法制空间。[6]马岭教授在此基础上通过体系解释,认为该条款主要指向外事活动,体现国家主席行使该职权的自主性,其内容则可以包含使节权、缔约权之外的其他职权。[7] 而钱宁峰博士将“国事活动”与日本宪法中的“国事行为”对比,认为可以将“国事活动”作为国家主席从事政治活动的总称,进而区分为广义的国事活动和狭义的国事活动,国家主席可冀此职权发挥其影响力,并将其对立法行政和司法的影响通过宪法体制得以实现。[8]亦有学者从缔约权的角度分析该职权,认为应对“国事活动”条款做限定解释,它是一种与接受外国使节相并列的外交行为,并不能涵盖缔结条约的范畴。[9]

可以看到,学者们在研究该问题时运用的研究方法既有政治哲学分析方法,也有规范分析的方法,并且将“国事活动”条款与国家主席的宪法地位、国家主席制度的发展趋势相结合,研究视角较为宏大。然而伴随而来的是,研究过程中存在着方法论杂糅。这使得学者在“国事活动”条款的解释过程中植入多重价值,具有较强的主观性,反倒忽视宪法条款本应具有的规范性,也没有揭示出宪法文本中“国事活动”条款的涵义。因此,笔者拟在既有研究成果基础上,以立宪主义为价值导向,通过规范分析方式探讨“国事活动”条款的规范内涵、界限以及监督等问题,以期将围绕“国事活动”条款展开的争论引导到宪法规范体系内。


二、“国事活动”条款入宪的背景

(一)国家主席的外交实践

“文革”结束后,以邓小平为核心的第二代领导集体提出和平与发展是当今世界两大主题的重大战略判断。中国的外交政策作出重新调整,确立以和平共处五项原则为基础,坚持独立自主,维护世界和平与发展的外交政策,并将其写入我国宪法序言,[10]成为我国外交政策制定和执行的重要宪法依据。维持中国共产党的执政地位、促进经济繁荣和拓展国际影响力成为外交决策的内在动力。[11]它推动着中国实施更加积极、务实的外交政策,并落实到具体的外交实践中。1982年宪法恢复设立国家主席的重要考虑便是适应国际交往的需要,发挥国家主席的重要外交职能。我国外交政策的调整在客观上也要求国家主席在对外关系中发挥更加重要的作用。因而,自1982年宪法修改到2004年宪法修正案提出的二十多年中,国家主席积极开展外交活动,取得相当大的成就。

一方面,国家主席参与双边外交、多边外交的频率增加。国家主席不但在国内承担一般性的外交礼仪活动,而且,出访他国并积极参加首脑会议。以出访为例,1954年宪法制定以来,国家主席出国访问的次数、访问的国家和地区呈现快发展。联合国、亚太经济合作组织、上海合作组织等区域性及国际性组织成为国家主席开展多边外交的重要平台。例如1993年3月江泽民当选国家主席,同年11月20日便出席亚太经合组织西雅图会议。在此之后,历届亚太经济合作组织领导人非正式会议均由国家主席参加。2000年,他在“联合国千年首脑会议”上发表重要讲话,强调要发挥联合国的积极作用,并提出中国政府对推动联合国改革的基本立场。除此之外,我国国家主席还参与东盟国家会议、中欧会议、上海合作组织元首峰会等多边国际会议。

另一方面,国家主席的外交实践不断扩展。以国家主席主动缔结条约为例,国家主席在外交活动中参与的程度不断加深。条约并不是一国统治者面向本国公民制定的法律,而是不同主权国之间订立的协定,条约缔结并生效后将对国内产生规范效力。缔结条约既不属于立法活动又不属于行政活动,其目的是与外国订立契约。条约具有法律的约束力,但其约束力出自以国家信誉为担保所负担的义务。[12]1969年《维也纳条约法公约》第2条将条约定义为国家之间依据国际法所达成的协议。我国国家主席在外交活动中多次签订涉及领土主权、两国重大外交关系等内容的条约,成为重要的缔约主体。江泽民担任国家主席后代表中华人民共和国签订条约14件,[13]条约内容涉及与邻国之间军事、领土问题等事项,发展与周边国家友好合作关系,设立上海合作组织以及其他专门问题的条约。此外,国家主席在出访他国之后一般会以两国元首名义签署或者发布联合宣言、联合声明等文件,将会谈成果向世界公告,由此形成政治上的约束力,实质上为国家设定权利和义务。然而根据我国《宪法》第89条的规定,国务院负责管理对外事务,同外国缔结条约和协定。我国《缔结条约程序法》将该规范具体化,明确规定国务院总理、外交部长、全权代表等主体在条约缔结中的法律地位以及程序,但并没有规定国家主席缔结条约的资格。


(二)“三位一体”的客观影响

中共中央总书记由中国共党中央委员会选举产生,成为执政党的领导人。按照近年来的惯例,中国共产党作为执政党推举中共中央总书记经全国人大选举后担任国家主席和中央军委主席。李先念和杨尚昆担任国家主席期间,国家主席、中共中央总书记、国务院总理、中央军委主席由不同人员担任。1993年江泽民继担任中共中央总书记、中央军委主席之后,被选举为国家主席,“三位一体”的权力结构正式形成,此后历经五届领导人更迭渐成政治惯例。2005年江泽民卸任中央军委主席,并推荐胡锦涛担任该职务时谈到,确立“三位一体”权力机构对党和国家既必要,也是最妥当的办法。[14]由此,“三位一体”权力结构成为国家权力结构的新的实践形态,有学者称之为中国的不成为宪法。[15]权力的叠加状态理顺了执政党和国家之间的关系,事实上也强化国家权力的集中和统一,增强了个人在国家政权体系中的作用。

我国外交分权体系实际上是由成文宪法与不成文宪法相结合的“外交双重权力格局”。在我国外交决策体制中,中国共产党居于核心地位,中共中央委员会、中共中央政治局及其常委会是中国共产党在外交事务领域中的最高决策机构,主导外交政策的制定和执行。[16]“文革”结束后,中共中央的领导机构进行改革,不再设置中共中央主席,而改为中共中央总书记,从而贯彻集体领导、民主决策的机制,重大外交决策由政治局集体作出。中共中央总书记在政治局常委会决策中居于重要地位,如江泽民担任中共中央总书记后曾出访朝鲜、日本、苏联等国家,直接推动外交政策的制定与实施,掌握着具体外交事务的决策权。[17]在宪法体制下形成全国人大及其常委会、国务院、国家主席等组成的外交决策体系,将执政党形成的外交决策转换成国家意志,并付诸施行。因此,国家主席进行外交活动既受到宪法的制约,必须遵守宪法规定的职权和程序,亦受到现实权力运作形态的制约。[18]

“三位一体”的结构形成后,国家主席在国家政治体制中实际地位得到提高,并影响到国家主席权力行使的实际状态。改革开放后,为加强中央对外事工作的协调,中央政治局下设中央外事工作领导小组,成为涉外事务的的议事协调机构,在外事决策中负责制定和执行外交政策。[19]从1983年到1993年,国家主席李先念、国务院总理李鹏先后担任中央外事工作领导小组组长,这一时期邓小平是我国外交决策的核心,国务院及外交部等政府机构在对外工作中居于核心地位,国家主席在外交中发挥的作用相对有限。[20]1993年开始,国家主席(中共中央总书记)担任中央外事工作领导小组组长,成员有中共中央宣传部部长、对外联络部部长、国务院主管外事工作的副总理或者国务委员以及外交部、国防部、国家安全部、商务部、港澳办等政府机构的负责人。[21]2000年9月,中共中央组建中央国家安全领导小组,与中央外事工作领导小组合署办公。中央外事工作领导小组具有“较为充分的权威性与代表性”,能够有效整合外交职能,可以提高决策的科学性与效率性。“三位一体”权力结构的形成,既提高了这一机构的政治影响力,又为国家主席参与外交决策提供重要的平台,实现(实质上的)外交最高决策者与(宪法上)国家最高代表者的统一,事实上扩大国家主席参与外交活动的空间。[22]国家主席能够凭借党内的政治权威和权力,整合外交资源,有效协调党内决策和政府执行两套外交权力体系,有利于形成决策权高度集中,执行权相对分散的外交权力体系。[23]

“三位一体”权力结构是在我国政治实践中通过执政党的运作实现的,有学者认为该宪法惯例客观上有利于理顺权力关系,并且经由我国宪法中有关国家主席的任期限制,对中共中央总书记和中央军委主席的实际任期产生客观上的限制,弥补中国共产党党章以及我国宪法有关中共中央总书记、中央军委主席任期规定阙如的情况。国外有学者认为我国通过不成文宪法,确立“State-Party”体制的正当性基础,国家权力在执政党和国家机构之间划分,增强了宪法权威,在党的领导和法治之间实现动态平衡。[24]然而,亦须看到该制度的运作也存在不足,如不同职位之间的换届并非同时进行,一旦遇到紧急状况时难以在宪法框架下进行协调;中共中央总书记和国家主席、中央军委主席遵循不同的问责逻辑,彼此之间的协调亦成问题,并可能与全国人大的宪法地位与职权之间产生冲突,并且“三位一体”只是不同职位担任者集中于一人,而非不同机构的一体化。因而,笔者倾向于认为“三位一体”的权力机构乃是作为一项政治惯例而存在,是在特定时期的一种作法,其目的是为了实现权力运作的灵活性。

综上所述,1982年我国宪法修改之后,我国外交政策调整、国家主席的外交实践以及国内政治生态的改变,使得国家主席在对外交往中发挥着更为重要的作用,但客观上也使得1982年我国宪法确立的规范价值与政治事实之间出现紧张关系。在此背景下,2004年宪法修改增加“国事活动”条款,既维护宪法的权威性,也增强宪法规范对政治现实的调控能力,实现宪法秩序的稳定。


三、“国事活动”条款的规范构成

宪法规范需要通过对宪法条款的解释予以揭示,通过宪法解释,“探究宪法规范内涵”,并在解释中实现解释的合理性、正当性以及宪法秩序的安定性价值,这对实现宪法中多元价值的平衡,消解宪法规范与社会现实之间的冲突具有重要作用。[25] 对“国事活动”条款的解释,既要根据宪法条款的逻辑结构、体系结构、规范对象进行解释,也要探求修宪者创设该条款的规范意图、价值追求以及事务考量,在宪法条款与规范对象之间进行双向交流,探求该条款在现行法秩序中的客观适用标准,并以政治后果作为重要的考量标准。


(一)“国事活动”的可能文义

修宪者对国事活动概念的选择与运用,是以社会观念和立法习惯中既有的理解为基础的,这是因为宪法修改虽然是一项主观性的活动,但是修宪者无法脱离特定历史时期的观念,而特定概念的使用也是服务于特定时期的规范目标的。因而“国事活动”的一般语言用法和立法者标准的语言用法指称的意义,即为该概念可能的字义,[26]宪法的解释不能超过“国事活动”的文义射程。

1.“国事活动”的语义理解

“国事活动”由“国事”和“活动”两个词汇组成。《辞源》将“国事”定义为“国家的政事”,即国家的重大政治问题。如《史记八四屈原传》:“入则与王图议国事,以出号令。”[27]虽经过语言的不断流变,但是“国事”的内涵却并没有发生太大的变化。《汉语常用大词典》认为国事就是国家为主体重大政治事件。[28]《现代汉语规范用法大词典》对“活动”的理解是,“为达到某种目的而采取的行动”。因而将两者联系起来,可认为国事活动即是与重大国家事务有关的行为,主要是政治性行为。

2.法律规范中“国事活动”的内涵

在2004年宪法修改之前,“国事活动”便已经在部分法律规范中使用,这说明“国事活动”已逐渐为立法机关所接受,规范内涵逐渐清晰,并成为具有特定内涵的法律概念。1989年颁布的我国《集会游行示威法》第29条第4款有“包围、冲击国家机关,致使国家机关的公务活动或者国事活动不能正常进行的……”表述,结合立法背景,当年发生的政治风波影响到中苏领导人会晤中相关外交活动的举行。[29]因此所谓国事活动,是指以国家名义所举行的重大外交活动。2011年修订的 《陆生野生动物保护实施条例》第11条第2款第4项和《农业野生植物保护办法》第13条第4项与16条第3项规定,因“国事活动”需要并经国务院外事主管部门审批可以获取野外国家给予重点保护的珍稀野生动物或采集少量列入到国家一级保护名录的野生植物。此处,将“国事活动”与国务院外事主管部门建立其相关的联系,说明国事活动应属于外事活动的范畴。1992年智利总统应国家主席杨尚昆的邀请访问中国,访问结束后两国共同发表的《中智联合公报》中提到智利总统在访华期间进行了“很有效果的国事活动”,主要是指智利总统与国家主席杨尚昆、中共中央总书记江泽民和全国人大常委会万里进行的会见、会谈等外交活动。[30]2004我国宪法修改报告提到,增加“国事活动”条款旨在为元首外交提供宪法基础,其内涵亦将拘束后来立法者对该条款的理解与运用,某种程度上体现立法者对“国事活动”条款的宪法解释。2015年全国人大常委会制定了我国《国家勋章和国家荣誉称号法》,该法第8条规定“中华人民共和国主席进行国事活动,可以直接授予外国政要、国际友人等人士‘友谊勋章’”。《国家勋章和国家荣誉称号法(草案)说明》认为,这是为了便于国家主席开展国际交往的需要。该法援引宪法文本中的“国事活动”条款,体现国家立法机关对“国事活动”条款的解释立场,将国事活动限定为国际交往。

因此,根据一般语言含义、法律规范中已有的使用习惯以及宪法修改后立法机关的解释立场,可以得出以下结论:“国事活动”主要是指以国家为主体所进行的重大外交活动,既包括在国内举行的外交活动,也包括在国外举行的外交活动。


(二)“国事活动”条款的规范主体:国家主席

国家主席兼任中共中央总书记和中央军委主席,即“三位一体”的政治惯例,被认为是从实践层面回归1954年我国宪法所确立的国家主席制度,而2004年宪法修改扩大国家的职权又是我国1982年宪法通过后国家主席制度的发展。将两者相联系,无疑带给人们想象的空间。有学者认为我国宪法修改后国家主席可通过国事活动条款,将其对立法权、行政权和司法权的在宪法体制内通过制度化的途径表达。[31]实践中确立的“三位一体”的宪法惯例为中国元首制度改革提供思想基础和制度实践。[32]换言之,可在“三位一体”的基础上建立“总理双负责制”或者“完全实权的国家主席制度”,[33]从而“直面国家元首问题,以明确的法理基础和制衡的法权结构确立单一元首制……建立优良政体。”[34]面对学者基于不同视角的争论,笔者以为应当回归到宪法文本,从规范主义视角认识国家主席,进而理解“国事活动”条款。

1. 国家主席是集体元首的个人代表

国家主席是否为国家元首在1954年我国宪法制定过程中有着较为深入的讨论,当时宪法起草委员会的多数委员认为如果规定国家主席是国家元首,不仅与宪法的人民主权的精神不相符合,也与全国人民代表大会的地位产生冲突,破坏国家制度。毛泽东在宪法起草委员会第七次会议中也明确表示,国家主席不是元首。最后通过“中华人民共和国主席对外代表国家”表明国家主席的宪法地位。[35]该建议为1954年宪法文本最终采纳。刘少奇在向全国人民代表大会所作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中对我国的元首制度做出说明,认为根据我国的实际情况和建国以来最高国家权力机关建设的经验,我国是集体的国家元首,国家元首的职权由国家权力机关和国家主席结合起来行使,并强调全国人大常委会和国家主席“都没有超越全国人民代表大会的权力”。[36]

1982年我国宪法恢复设立国家主席,承继1954年我国宪法对国家主席宪法地位的规定。2004年王兆国在《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》中使用“元首外交”一词,[37]这被部分学者认为是国家最高权力机关认可国家主席是国家元首的观点。然而这样的立论过于牵强,政治学者以及官方话语中认为国家主席作为国家元首具有自身的外交考量,而非是立足于宪法规范。[38]清末民国的制宪经历使得国民心目中形成“国家元首”等同于实权元首,国家元首凌驾于代表机关的心理习惯。1954年我国和1982年我国宪法均将国家主席置于民主集中制之下,明确国家主席从属于全国人大的宪法地位。根据我国宪法的规定,我国的元首权是由全国人大、全国人大常委会、中央军事委员会主席和国家主席集体行使,而国家主席是这个集体的个人代表,这是具有中国特色的元首制度。[39]

2. 国家主席提名国务院总理属于程序性权力

我国宪法虽未明确将提名国务院总理作为国家主席的一项职权,但根据宪法第62条第5项的逻辑结构,国家主席提名国务院总理不需要根据国家权力机关的决定做出,这与国家主席根据全国人大的选举结果任命国务院总理的职权也不相同。因此,国家主席提名国务院总理具有相对的独立性。有学者认为,国家主席的提名权具有实质的决定性。[40]亦有学者认为这表明国家主席在很大程度上参与国务院的运行。[41]然而这种理解实际上违背我国宪法恢复设立国家主席、国家主席不干涉行政工作的原意,亦与现行宪法中国家主席的职权特征不相符合。1982年宪法恢复了1954年我国《宪法》第27条第(5)项的规定,[42] 改变1975年我国宪法和1978年我国宪法规定的由中国共产党中央委员会提议国务院总理的规定,[43] 从而实现党政分开,使国家政治生活回归正常状态。国家主席提名国务院总理并没有规定在我国《宪法》第80条和第81条成为国家主席的职权,而是规定在我国《宪法》第62条第5项中,成为全国人大行使重大人事决定权的程序,因而只能视为一项程序性权力。这与德国、意大利等议会制国家由总统提名总理的做法相同。

3. “国事活动”不是统摄性条款

从语言结构来看,我国宪法文本中的“国事活动”与日本宪法中“国事行为”具有一定的相似性。[44]但我国国家主席和日本天皇在本国的宪法规范中居于不同的宪法地位,结合两国修宪、制宪的背景分析可以看出,“国事活动”和“国事行为”的内涵并不相同。在日本宪法中,天皇是基于主权所属的日本国民的公意,实质上否定《明治宪法》确立的天皇主权原则,天皇不再是“统治权的总揽者,具有总揽所有国家作用的权能”。因而天皇不能干预国政,且他所从事的有关国事的行为必须有内阁的建议和承认,并由内阁承担责任,天皇无权行使有关国政的权能。概言之,日本天皇进行“国事行为”的实质决定权在内阁和国会。这也进一步说明天皇所从事的国事行为均为礼仪性和象征性的活动。

我国《宪法》第80条和第81条规定,国家主席须依据全国人大和全国人大常委会的决定行使职权。但宪法并没有规定国家主席进行国事活动和接受外国使节时也需要依据国家权力机关的决定。因而,“国事活动”的内涵不完全等同于日本天皇的“国事行为”。此外,在日本宪法中,“国事行为”是对天皇依据宪法进行活动的统称,包含对内和对外的所有非国政行为。[45]而我国宪法中的“国事活动”是指国家主席所行使的特定职权,不能将国家主席的所有职权都统摄到这一概念之下,否则将引起宪法内在体系的紊乱。基于此考虑,国事活动条款不能成为国家主席在实践中扩大职权的规范基础。

事实上,“三位一体”的权力结构是通过个人兼职的方式逐步实现的,而兼任者依据不同的身份行使不同职权时,具有各自不同的权力关系和问责逻辑。此时,应当区分作为机构形态的国家主席和作为个人的国家主席担任者。换言之,国家主席的担任者虽是“三位一体”结构的重要组成部分,但作为“国事活动”规范主体的国家主席,乃是作为国家机构的形态而存在的,国家主席应当依据其宪法地位和宪法职权参与国家政治运作。“国事活动”条款对国家主席这一国家机构具有完善作用,但是这并没有改变国家主席的宪法地位。


(三)“国事活动”条款的规范对象:元首外交

修宪者创设宪法规范,形成宪法秩序,其背后隐含着修宪者的规定意向、价值追求和对规范对象的考量,因而宪法条款以及修宪者规范意向与目标约束宪法规范的对象。然而一旦法律付诸实施,其实效性将可能逾越修宪者的预期目标,形成客观规范效力。宪法解释的目标应当是在考量制宪者或者修宪者的规定意向及具体的规范想法,以探求宪法规范在法秩序中的客观规范效力。[46]

1. 宪法修改的规范意图

2004年王兆国所作的《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》成为探究修宪者意图的重要立法资料,它阐释增加“国事活动”条款的理由是“作这样的规定,主要的考虑是:当今世界,元首外交是国际交往中的一种重要形式,需要在宪法中对此留有空间。”[47]实际隐含着对国家主席以往外交实践的确认,所谓“留有空间”乃是授权国家主席一定的自主空间,为其开展元首外交提供宪法依据,以避免产生违宪的情况。

诚如学者论述,“国事活动”条款,是对国家主席在过去十年中积极从事外事活动的确认,国家主席作为国家元首出访他国,参加国际性和区域性的国家首脑会议,代表国家进行国事活动顺应全球化和地区化的背景下国家合作、首脑会议更加频繁的趋势。[48]而1982年我国《宪法》对国家主席外交职权的规定过于简要,不适应现实的需要,国家主席开展元首外交的成功经验提出修改宪法,将国家主席的外事活动法律化,使之成为宪法规范的需求。我国宪法对国家主席职权的修改适应了客观实际的变化和需要。[49]也有利于国家机构的完善。[50]因而,“国事活动”条款将为国家主席更加积极、主动地开展元首外交提供活动空间和宪法保障。同时,“国事活动”条款也意味着对国家主席外交活动的约束。

2. 元首外交的结构形态

元首外交的结构、特点客观上决定“国事活动”条款的规范内涵和解释方法。元首外交作为一种渐成趋势的外交实践形式,其内容是不断丰富和发展的,其核心内涵是国家元首更加广泛和直接的参与外交活动。[51]元首外交作为首脑外交的组成部分,[52]首脑外交更加重视首脑本人在外交中的作用,但首脑外交不是私人外交,首脑所进行的一切外交活动仍然是以国家的名义进行,首脑之间所形成的友好关系,对发展两国关系有着重要作用。[53]首脑外交的兴起推动了各国外交政策的制定者走向外交实践的第一线,成为外交政策的执行者,国家或政府首脑个人在外交中的作用日益增强。[54]国家元首作为国家的象征,开展外交活动,在国际关系中代表主权国家,既是国际惯例也是国家元首的首要职能。从国家元首的地位来看,元首外交更加重视外交活动的礼仪性和最高级别性,根据国际习惯,国家元首在国际交往中享有最高礼遇,国家元首出访他国将享受国宾接待。[55]我国的元首外交是指国家主席参与的正式及非正式的首脑外交活动,既有国家元首本人直接参与的,也有国家主席委派特使或者代表参与的外交活动。[56]

元首外交只是对国际交往形式的一种概括,本身不具有规范的内涵。国家元首作为元首外交的主体,其地位和职权均由本国的宪法和法律所规定。通过对2004年宪法修改前国家主席外交活动的考察可知,国家主席开展的元首外交主要有代表国家同外国元首举行会谈、签署外交条约及其他重要协议,作出国家承诺,参加以国家为单位构成的国际会议或地区会议,出访他国或者接待外国元首、首脑访华等。这些活动均以国家元首或者政府首脑为主体,从形式上看具有高度的政治性和象征性,属于最高级别的外交活动;而从内容上看,这些外交活动不单是具有形式性或者礼仪性的特征,还可能具备一定的实质性内容。以参加首脑会议为例,各国元首或者首脑举行首脑峰会的目的是协调各国在重大国际问题上的立场,加强彼此之间协作,因此会涉及到实质性问题的谈判。国家主席参与首脑会晤要代表国家对一些问题作出表态,这就不一定是完全形式性的活动。此外,外交活动的高度政治性和时效性决定了国家主席在开展元首外交的过程中会遇到不同的情况和问题,而宪法又不可能将国家主席的这些外交活动完全列举,因此在宪法规范调整的范围内,“主席行使职权仍然需要一定程度的机动灵活”。[57]

元首外交的这些特征决定,“国事活动”条款只是对国家主席外交活动形式的概括性规定,乃是基于经验而形成的类型概念。国家主席在元首外交中具有相当的自主性和灵活性。而国家主席进行国事活动是否具有实质性效果则取决于国家主席依据宪法是否具有相应的外交决策权。事实上,我国宪法并未规定国家主席的外交决策权,其所从事的外交活动服从于国家权力机关和国务院的外交决策。因此,国家主席开展的诸多“国事活动”并不具有实质性权限。


(四)“国事活动”条款的规范方式:程序性授权

宪法条款的逻辑结构与法律体系内在的统一性,要求解释“国事活动”条款,既要符合宪法规范体系内在的价值伦理、也要符合宪法体系的外在形式。从而保证宪法体系内在的统一性、无矛盾。

1. 与“接受外国使节”相似的程序性

修改后的我国《宪法》第81条确立统一的宪法规范意向,即国家主席基于“代表中华人民共和国”的宪法地位而开展外交活动的职权。我国《宪法》第81条前段“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节”,而“进行国事活动”与“接受外国使节”同属国家主席独立行使的职权,根据法律意义脉络的连贯性,两者均属于国家主席的对外职权,具有内在的统一性,两条款之间具有双重关系。

“进行国事活动”条款与“接受外国使节”相互独立性,彼此属于不同的职权范畴,但两者的规范结构具有相似性。因此,“接受外国使节”条款的分析将有助于理解“国事活动”条款的规范内涵。“接受外国使节”是各国元首所普遍行使的一项职权,“在更大程度上只是属于礼仪性的事务,并非什么权威问题;是一桩对于治国安邦无关紧要的事;外国使节的到来,不过仅仅是为了接替其前任,如果每次一到就召集议会或者一院,这种需要自然要比现行安排不方便很多。”[58]由此可见,美国制宪者仅将接受外国使节作为一项程序性或象征性职权授予美国总统,本身不具有实质的决定权限。实际上,在两国关系正常发展的过程中,接受外国使节只具有形式的意义,然而若涉及到两国建交等问题,是否接受外国使节意味着是否承认对方为主权国家,是否承认对方政府的合法性等问题。依据我国宪法规定以及外交实践,国务院管理对外事务,建立外交关系须经两国政府协商后签署建交条约,并经全国人大常委会批准,在此基础之上两国互派大使。因此,接受外国使节虽是对国家主席的宪法授权,但是国家主席接受外国使节只是履行程序,并无实质的决定权。而“进行国事活动”与“接受外国使节”相似的规范结构,也表明我们很难认为国家主席进行国事活动时具有实质性的决定权。

“进行国事活动”与“接受外国使节”具有相互强化的关系,共同指向“中华人民共和国主席代表中华人民共和国”。国家主席作为国家的最高代表,是国家主权的象征,国家主席的宪法地位决定,他能够以国家和国民最高代表的身份进行各种国事活动,具有全民族和全体国民意志代表的象征性质。[59] 国家主席的“代表”地位,体现在对内和对外两个方面:对内象征国家的统一和完整,是国家主权对内的最高体现;对外则象征国家主权和尊严,是国家主权的独立性在国际关系中人格化的体现。国际社会中不同国家之间的交往,归根到底是通过国家机关得以实现,开展国际交往是国家主席的重要职能。“进行国事活动”与“接受外国使节”均属于国家主席所独立行使的职权,承继国家主席“代表中华人民共和国”的规范内涵,并作出进一步延伸,是国家主席行使元首职权的重要内容。这些都表明国家主席进行国事活动具有的象征性和程序性特征。

2.国家主席进行国事活动的自主性

根据我国《宪法》第81条的规定,国家主席进行国事活动不需要以全国人大或者全国人大常委会的决定作为依据,这是“宪法给予国家主席的直接授权”。[60]此项授权有利于国家主席在元首外交中能够更好地发挥国家主席的积极性和能动性。[61]因而,该项职权与接受外国使节同属国家主席的固有职权,扩大国家主席活动的宪法空间,从而使得国家主席的影响力通过“国事活动”条款而扩大。国家主席在宪法体系中作为独立的国家机构,其政治影响力和自主性亦将增强。[62] 国家主席进行国事活动的自主性,主要体现在职权行使的自主性和责任承担的独立性方面。

从比较法视角看,国家元首在外交活动中均有着较高的自主性。如《德国基本法》第59条规定,德国总统在国际法上代表联邦,有权代表联邦签订条约,以联邦的名义与外国缔结条约,派遣和接受使者。[63]除此之外,德国总统凭借其崇高的地位和声望,自主开展外交活动,如发表演讲,表明国家立场,提出号召,塑造国家形象等。德国前总统古斯塔夫•海涅曼在就任德国总统后积极重塑德国战后形象,出访二战受害国荷兰、丹麦、挪威等国,开启联邦德国“总统外交”;霍斯特•克勒就任德国第九任总统后,发挥其担任国际货币基金组织的经验,倡议发起《德国——非洲论坛》,扩展德国的视野。[64]实际上外交实践具有多样性和复杂性等特点,而宪法规范难以将这些实践活动完全列举,不论是共和制国家的总统、还是君主制国家的国王都在宪法规定之外从事大量政治活动。因而,“国事活动”条款,将有助于更好发挥国家主席的主动性,实现国家利益。

综上所述,“国事活动”条款是我国宪法对国家主席的程序性授权,即国家主席进行国事活动时具有独立行使的权限,不必以国家权力机关的决定作为依据。这使得国家主席在外交活动中具有一定的灵活性,以应对复杂多变的外交局面,具有现实的合理性和客观的必要性。但是这项授权只是程序性授权,国家主席不得在全国人大及其常委会和国务院的外交决策之外行使其他权力。


四、国家主席进行国事活动的监督

分权原则是现代宪政的重要理念,宪法将国家外交权在不同国家机关之间分配,使它们既有相互之间的配合和依赖关系,更有彼此之间的制约与平衡,以防止滥用国家外交权力。外交活动关乎国家根本利益,是国家主权的重要延伸,但外交活动的高度政治性、机密性和实效性也决定了难以对其实质性内容进行监督,诉诸外在的职权制约是防止滥用外交权、损害国家利益的重要手段。建构国家主席进行国事活动的监督机制包含国家主席进行国事活动的界限、国事活动条款的解释和国家权力机关的监督三个层面。


(一)国家主席进行国事活动的界限

“八二宪法”将外交权力在全国人大及其常委会、国家主席和国务院之间进行分配,而国家主席是国家的代表,这种代表性与全国人大的政治代表性不同,全国人大及其常委会开展的议会外交与国务院开展的政府外交均不能取代国家主席在外交活动中的最高性。诚如前文所述,国家主席在进行国事活动时具有相对的自主性,国事活动条款的内容与边界,需要国家主席的外交实践和全国人大常委的宪法解释加以确定。

国家主席进行国事活动的界限表现在宪法规范体系和实际政治运作中对国家主席的制约。首先,国事活动条款有其特定的规范内涵和特征,国家主席参与元首外交,进行外交活动时不能超越该规范的范畴。其次,国家主席进行国事活动的实践受到其他国家机构的限制。如国家主席代表国家签订条约时,则需依据我国《宪法》第81条的规定,由全国人大常委会决定是否批准条约的签署,并根据全国人大常委会的决定作出最后的签署。我国《宪法》第80条和第81条实质上限定国家主席行使国家权力的界限,超越此界限将可能导致违宪的后果。最后,在政治实践中,国家主席在进行国事活动和接受外国使节时具有自主性,但这非意味着国家主席可以参与实质性的外交决策。在国际法上,国家主席的外交行为被视为国家行为,产生的权利和义务由国家承担。在我国宪法规定的外交权分配格局中,国务院管理对外事务,同外国签订条约和协定,重大的外交决策以及条约的批准则由国家权力机关做出,国家主席乃是国家外交决策的执行者。因而,在我国,国家主席进行国事活动须服从国家权力机关的决定,在既有的外交决策框架下进行。德国、以色列等议会者国家的宪法均对国家元首的外交职权作出相应的规定,《德国基本法》第59条规定德国总统代表联邦缔结条约、派遣和接受使节的职权,但紧接着规定“调整联邦政治关系或涉及联邦立法事项的条约,需要以联邦立法的形式以及负责联邦立法的主管机关的同意或者参与。”而且《德国基本法》第58条对德国总统的职权行为作出更为概括的限制,要求联邦总统的命令和指令须经联邦总理或者分管部长副署才能生效。[65]《以色列基本法:国家总统》第11条规定总统的使节权、缔约权等外交职权,其第12条是对总统的职权行使的限制,要求总统签署的除政府组成、解散国会之外的其他官方文件,都要有总理或相关部长联署才能生效。[66]由此可知,“国事活动”条款授予国家主席在元首外交中的自主性主要体现参与过程的自主性,且不得与国家权力机关和行政机关的外交决策相违背。


(二)“国事活动”条款的立法阐明与宪法解释

国家主席依据“国事活动”条款开展元首外交,亦是实施宪法的过程。在民主国家,因“宪法文本未明确说明、原初意图不确定、历史亦含混模糊”而存在权力界限不明确的“半阴影区”时,应当诉诸民主原则和民主价值,[67]通过法定的宪法机关进行宪法解释。根据宪法体制,“国事活动”条款的解释可分为两种形式。

第一种形式是立法阐明。立法机关依据宪法规定制定法律的过程,也是解释宪法的过程。立法机关具有较强的民主性和正当性基础,在宪法规范内立法机关享有立法裁量权。立法机关通过制定法律解释宪法具有优先性,这种优先性表现在违宪审查过程中的“合宪性推定原则”,以维护法律秩序的稳定和民主性价值。2015年全国人大常委会制定的我国《国家勋章和国家荣誉称号法》第8条“中华人民共和国主席进行国事活动,可以直接授予外国政要、国际友人等人士‘友谊勋章’”,即是对我国《宪法》第81条“进行国事活动”条款和我国《宪法》第80条“授予国家的勋章和荣誉称号”的解释。我国《宪法》第80条规定,国家主席须根据全国人大和全国人大常委会的决定“授予国家的勋章和荣誉称号”,而根据《国家勋章和国家荣誉称号法》第8条的规定,国家主席在进行国事活动时授予外国政要、国际友人等人士“友谊勋章”却不需依据全国人大和全国人大常委会的决定。立法机关此处的解释包含两项内容:一是对宪法第80条“授予国家的勋章和荣誉称号”条款适用范围的扩大解释,但该项解释与宪法第81条“进行国事活动”条款相结合,后者是构成前者扩大解释的情形和理由;二是对宪法第81条“进行国事活动”条款的解释,即该条款“自主性”和“象征性”两项教义学特征,同时将“授予外国政要、国际友人等人士‘友谊勋章’”的活动纳入到“国事活动”的规范内涵之中。

第二种形式是宪法解释。宪法解释是宪法运用机制的重要内容。宪法第67条规定“全国人大常委会解释宪法,监督宪法实施”,两项职权并行规定的结构形式旨在强化解释宪法与监督宪法实施的一致性,宪法解释成为监督宪法实施的重要制度设计。[68]“国事活动”内涵的不清晰使得国家主席的外交实践与宪法规范之间产生一定张力,客观上制约了国家主席开展元首外交的合宪性与正当性,也损害了宪法的稳定性和权威性。国家主席开展元首外交的实践形态具有多样性和可变性,因此全国人大常委会对“国事活动”条款的解释可通过抽象性解释和个案解释的方式进行,即前者表现为全国人大常委会通过宪法解释阐明“国事活动”条款的规范内涵,某种程度上具有宪法续造的功能;后者表现为全国人大常委会结合实践中的个案进行解释,审查国家主席开展的元首外交实践是否超越“国事活动”的规范内涵,具有监督和民主问责的功能。全国人大解释宪法时应当严格宪法文本,综合运用语义解释、体系解释、目的解释等方法,坚持民主集中原则和权力分工原则,把握“国事活动”条款具有的“自主性”、“象征性”和“程序授权性”特征,秉持严格解释的立场。在宪法解释的启动机制方面,“国事活动”条款涉及国家主席自身的职权和宪法地位、不同国家机构之间外交权的分配,因而全国人大常委会可主动启动,经国家主席、国务院等机构提起解释请求后被动启动,还可由执政党或者其他社会团体建议启动。


(三)国家权力机关对国家主席进行国事活动的监督

考察1982年我国宪法修改以来国家主席接受权力机关监督的实践形态,主要存在两种模式。第一种模式是国家主席向全国人大常委会报告出访活动。该做法主要在李先念担任国家主席期间采用,国家主席每次出访后即委托随行的外交部高官向全国人大常委会作报告。该种监督模式实效性较强,监督更为及时有效,但是受制于全国人大常委会会期较短、任务繁重的特点,在实施中有一定困难。第二种模式是国家主席的国事活动纳入国务院政府工作报告中,由国务院总理统一向全国人大常委会报告。该种监督模式操作性较强,但是针对性较差,且实效性不强,监督效果有限。

笔者认为,第一种模式具有较强的可行性,可在此基础之上进行必要的完善。首先,国家主席可将每年度开展国事活动的计划向全国人大常委会报告,并在国事活动结束后向全国人大下设的外交事务委员会进行书面报告,由后者对国家主席的外交活动进行初步审查,定期向全国人大常委会报告审查情况。全国人大常委会委员根据报告情况可提出相应的质询案。为保障国家主席能够有效行使职权,国家权力机关应当尊重国家主席的外交活动权限,对国家主席在宪法规范内所开展的外交活动的灵活性予以尊重,并针对国家主席可能违反宪法规定或者在外交活动中的不当行为,根据情况提出不同的建议供其采纳。对严重超越宪法职权,违背国家根本利益的行为由全国人大常委会作出决议,提请全国人大作出是否调查的决定。

国家主席的外交行为也是国家整体外交的重要组成部分。国家主席在元首外交中所达成的协议或者签署的条约,需要经过国务院提交全国人大常委会审查决定是否批准。国家主席在国事活动中达成的重要议题也是由国务院以及外交部门等机构提出,并负责前期的协商、谈判以及后期的执行。可见,国家主席进行国事活动依赖政府的配合。因此,可以通过立法或者宪法解释的方式,将这种实践中形成的关系具体化,明确国家主席的行为需要国务院总理或者相关职能部门首长的副署生效,进而将国家主席的责任问题转化为政府责任,并强化行政机关的职责,这既有利于国家主席能够更加有效进行国事活动,也利于维护国家主席的荣誉与尊严。

注释:

[1] 参见杨凤春:《论我国国家元首制度的演变及其未来发展》,《当代中国史研究》1997年第6期。持相似观点的还有朱应平认为过分虚化国家主席的职权既无必要也无可能,反而可能更容易导致国家主席的政治实践与宪法规范之间的冲突,为使国家主席在对外活动中更好发挥灵活作用,可增加国家权力机关特别授予或者事后追认的职权。参见朱应平:《现行国家主席制度刍议》,《法学》2000年第11期。

[2] 许崇德:《党的领导是我国宪法生命力的源泉》,《法学家》2003年第5期。

[3] 参见许崇德:《许崇德全集•国家元首》(第五卷),中国民主法制出版社2009年版,第1492页、第1497页;马岭:《国家主席的性质》,《法学评论》2014年第3期;浦增元:《宪法应明确规定国家主席是国家元首》,《政治与法律》2003年第3期;浦兴祖:《我国实行的是单一元首制》,《中国特色社会主义研究》2004年第1期。

[4] 参见翟志勇:《国家主席、元首制与宪法危机》,《中外法学》2015年第2期;马岭:《我国国家主席制度的规范与实践》,《法学》2014年第4期;马岭:《对我国国家主席制度的改进建议》,《金陵法律评论》2013年秋季卷。

[5] 参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,《开放时代》2009年第12期;Larry Catá Backer:Jiang Shigong on “Written and Unwritten Constitutions” and Their Relevance to Chinese Constitutionalism, Modern China 2014,Vol.40(2)119-132.

[6] 许崇德:《与时俱进 治国安邦——十届全国人大二次会议通过宪法修正案》,《求是》2004年第6期。

[7] 参见马岭:《国家主席制度的30年变迁》,《环球法律评论》,2012年第6期;同前注4,马岭文。

[8] 钱宁峰:《“国事活动”与元首制度》,《环球法律评论》2012年第6期。

[9] 谢新胜:《中国的条约缔结程序与缔约权——以《缔结条约程序法》立法规范为中心的考察》,《华东政法大学学报》2012年第1期。

[10] 我国宪法序言的表述为:“中国坚持独立自主的对外政策,坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则,发展同各国的外交关系和经济、文化的交流;坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义,加强同世界各国人民的团结,支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争,为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。”

[11] Feiling Wang, Preservation, Prosperity and Power: what motivates China’s foreign policy?, Journal of Contemporary China (2005), 14(45), November, 669–694.

[12] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,379页。

[13] 该数据来自《全国人大常委会公报》,1996年第7期、第9期,1997年第5期,2000年第1期、第3期,2001年第4期、第7期,2002年第5期,2003年第1期、第3期。

[14] “党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法。”《江泽民文选》第三卷,人民出版社,2006年8月版,第600页。

[15] 强世功提出从不成文宪法的角度理解中国宪法秩序,认为中国的不成为宪法有成文宪章、宪法惯例、宪法学说、宪法性法律等。参见前注5,强世功文。

[16] Lu Ning, The Dynamic of Foreign policy Decisionmaking in China , Boulder , Colo:Westview Press,1997.p.9

[17] 参见钟之成:《为了世界更美好——江泽民出访纪实》,世界知识出版社2006年版,第2-25页。

[18] 有学者总结1982年宪法修改后,李先念、杨尚昆、江泽民等国家主席的外交实践后认为,国家主席主席“在外交活动中作用主要是通过其个人地位或其他正式职务,比如说在政治局中的地位来发挥的。”Carol Lee Hamrin, Elite Politics and the Development of China’s Foreign Relations,in David M. Lampton, ed.,The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, 1978-2000,Stanford,California:Stanford University Press, 2001,p.84.

[19] Lu Ning, The Dynamic of Foreign policy Decisionmaking in China , Boulder , Colo:Westview Press,1997.pp108-109.

[20] 参见宫力、门洪华、孙东方《中国外交决策机制变迁研究(1949~2009年)》,《世界经济与政治》2009年第11期。

[21] Susan V. Lawrence ,China’s Political Institutions and Leaders in Charts,CRS Report for Congress, November12, 2013, pp.22-26

[22] 胡勇:《中国元首外交的实践地位和法理空间》,潘忠岐主编:《国际责任与大国战略》,上海人民出版社2008年版,第218页。

[23] 参见王理万:《中国外交分权体系下的议会外交》,《世界经济与政治》2015年第11期。

[24] Larry Cati Backer, Party, People, Government and State :on Constitutional Values and the Legitimacy of the Chinese State-Party Rule of Law Syatem , Boaton University International Law Journal ,Vol. 30:331

[25] 韩大元等:《现代宪法解释基本理论》,中国民主法制出版社2006年版,第3页、第7页。

[26] 参见[德]卡尔拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2015年版,第202页。

[27] 《辞源》,商务印书馆2009年版,第629页。《古代汉语词典》对“国事”的解释与之相同,国事即“国家的政事”。参见见:《古代汉语词典》,商务印书馆2009年版,第523-524页。

[28] 《汉语常用大词典》,商务印书馆2009年版,第388页。

[29] 《中华人民共和国国务院公报》1989年第9期。

[30] 《中华人民共和国国务院公报》1992年31期。

[31] 参见前注8,钱宁峰文。

[32] 参见前注4,翟志勇文。

[33] 参见前注4,马岭文。

[34] 同前注4,翟志勇文。

[35] 参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第295-307页。

[36] 刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,《人民日报》1954年9月6日,第3版。

[37] 具体表述为:“作这样的规定,主要的考虑是:当今世界,元首外交是国际交往中的一种重要形式,需要在宪法中对此留有空间。”王兆国:《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》,《人民日报》,2004年3月9日。

[38] 我国政府公报多使用元首一词,如2001年7月16日江泽民访问俄罗斯期间与普京总统签署《中俄元首莫斯科联合声明》。

[39] 参见前注3,许崇德书,第1492页。

[40] 参见马岭:《论我国国家主席的性质》,《法律评论》2014年第3期。

[41] 参见杜强强:《论国家主席对总理提名权的性质——以我国宪法文本为中心》,载许崇德、韩大元主编:《中国宪法年刊2010》,法律出版社2011年版,第45-50页。

[42] 根据1954年我国《宪法》第27条规定,全国人民代表大会行使的职权包括:“根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选,根据国务院总理的提名,决定国务院组成人员的人选。”

[43] 根据1975年我国《宪法》第17条规定,全国人民代表大会的职权是:修改宪法,制定法律,根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员,批准国民经济计划、国家的预算和决算,以及全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。根据1978年我国《宪法》第22条第4项规定,中国共产党中央委员会提议决定国务院总理的人选。

[44] 参见前注8,钱宁峰文。

[45] [日]芦部信喜:《宪法》,林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第38—46页。

[46] 参见前注26,卡尔•拉伦茨书,第199页。

[47] 同前注37,王兆国文。

[48] 蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第368页。

[49] 许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2005年版,第553页。

[50] 许崇德:《我国宪政建设的里程碑——十届人大修宪的重要意义》,《法学杂志》2004年第2期。

[51] 与元首外交相近似的概念是首脑外交,两者都是从外交的主体进行界定。首脑外交包含国家元首和政府首脑。参见胡勇:《中国元首外交的兴起—一种国内政治的考察》,《外交评论》2009年第4期。

[52] 首脑外交,又称峰会外交(Summit Diplomacy),最早由丘吉尔提出,并逐渐为学术界所接受。美国学者埃尔默•普利施科在称之为总统个人外交(President Personal Diplomacy),see Elmer Plischke, Diplomat in Chief: The President at the Summit, New York: Praeger, 1986.

[53] 张清敏:《社会变迁背景下的中国外交决策评析》,《国际政治研究》2006年第1期。

[54] [美]R•P•巴斯顿:《现代外交》,赵怀普等译,世界知识出版社,2002年版,第5页。

[55] 钱其琛主编:《世界外交大辞典》,世界知识出版社2005年版,770页。

[56] 笔者不同意一些外交学者将中共中央政治局常委参与外交的行为视为元首外交或者首脑外交。中国共产党作为执政党,它的外交政策应通过宪法和法律途径上升为国家的外交政策,并由国家机构执行,这也是现代政党制国家的一般做法。参见胡勇:《中国元首外交的兴起——一种国内政治的考察》,《外交评论》2009年第4期。

[57] 许崇德:《论国家主席在政治生活中的作用》,《法学》1984年第2期。

[58] 同前注2,汉密尔顿、杰伊、麦迪逊书,第353页。

[59] 王德祥:《对国家元首制度的比较研究》,《现代法学》1981年第4期。

[60] 同前注6,许崇德文。

[61] 参见前注49,许崇德书,第553页。

[62] 同前注4马岭文。

[63] 孙谦、韩大元主编:《世界各国宪法的规定:行政机关》,中国检察出版社2013年版,第142页。

[64] 孟虹:《从霍斯特•克勒辞职看德国总统的作用与影响》,《德国研究》2011年第4期。

[65] 同前注63,孙谦、韩大元主编书,第142页。

[66] 同前注63,孙谦、韩大元主编书,第78-79页。

[67] [美]路易斯•亨金《宪政•民主•对外事务》,邓正来译,三联书店1996年版,第55页。

[68] 参见王旭:《论我国宪法解释程序机制:规范、实践与完善》,《中国高等社会科学》2015年第4期。

作者简介:孙如意,中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源:《政治与法律》2016年第10期。



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本文责编:陈冬冬
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