翟国强:跨行政区划人民法院如何设立?

选择字号:   本文共阅读 242 次 更新时间:2016-10-18 19:18:09

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翟国强  

   摘要:  司法制度是一项重要的宪法制度,如何保证司法改革在宪法框架内进行,是一个需要认真对待的宪法学理论问题。跨区设立人民法院是当前我国司法体制改革的一个重要措施,对于这项措施需要从宪法学的视角进行审视和考量。我国宪法规定人民法院由人民代表大会产生,这是宪法确立的司法机关组织的基本方式。从宪法解释学的角度看,跨区设立人民法院需要立法者完成有关人民法院组织法定化的宪法委托,依据宪法对现行的法院组织法进行修改完善。

   关键词:  跨行政区划人民法院 设立 宪法解释

  

一、引言

   十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了许多重要的法治创新措施,其中司法改革方面的一个重要举措就是“探索设立跨行政区划的人民法院”(以下简称“跨区法院”),受到法律理论界和实务界的广泛关注。[1]国家的司法制度不仅是法律制度的重要组成部分,也是一项重要的宪法制度,如何保证这项司法改革措施在宪法框架内稳妥进行,是一个需要认真对待的宪法学理论问题。[2]

   在宪法解释学意义上,人民法院的“设立”可以分为两种类型:一是通过宪法和法律规定的抽象的“设立”,如《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第124条规定“中华人民共和国设立最高人民法院……”。二是通过有权机关的具体决定“设立”,如《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》。无论何种意义上的设立,首先必须明确该类型的人民法院在国家机构的组织和职权体系中应如何定位,然后才能据此确定其组织机构和职权范围等事项。这种权力源流关系用我国宪法文本中的概念表述就是“产生”。从宪法解释学的视角,设立跨区法院需要厘清的问题包括:在现行宪法的制度框架内,这种法院如何产生?其究竟属于何种类型的司法机关?以上问题是依据宪法进行司法制度设计必须直面的理论问题。本文试从国家权力关系的视角对设立跨区法院的改革措施的宪法问题进行分析,以为当前的司法改革提供一个宪法视角的思维。

  

二、人民法院“产生”的宪法解释

   如前所述,设立跨区法院首先需要定位其在宪法上的权力源流关系。根据现行《宪法》第3条的规定,人民法院由人民代表大会产生。此外,《宪法》第128条规定,人民法院“对产生它的国家权力机关负责”。从宪法解释学的角度,如果不厘清上述权力源流关系,设立跨区法院就可能逾越宪法界限。因此,如何理解这种“产生”与被“产生”关系,是设立跨区法院必须厘清的宪法问题。对此问题的回答,必须回归中国宪法文本及其背后的宪法原理。

   受社会主义法系传统的影响,中国的宪法体制与西方国家有明显不同。在我国,人民代表大会制度是一项根本的宪法制度,在这种制度框架下,司法机关与代议机关的关系与西方三权分立模式判然有别。在严格的三权分立宪法体制下,司法机关与立法、行政机关职权互相分立、互相制衡。这种宪法结构决定了司法机关与立法机关、行政机关处于平行的宪法地位。因此,司法机关可以审查代议机关制定的法律是否符合宪法,并作出合宪或违宪的审查决定。在此框架下,司法独立的宪法原则意味着司法机关与立法机关和行政机关的地位相当,而且独立于立法机关和行政机关。但在中国宪法上,审判机关的地位显然不能等同于西方三权分立体制下的司法机关。中国主流的司法观念认为,“人民法院、人民检察院由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,其地位低于人民代表大会。”[3] 对此,现行《宪法》第3条第3款规定,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”对此一个通俗说法是:“人大产生一府两院”。

   中国宪法文本的一个显著的特点是在“法院”前面一律冠以“人民”的定语,以表明法院的权力源于人民,司法机关的产生过程是通过人民代表大会制度这个纽带与人民建立间接联系。《宪法》确立了一切权力属于人民的基本原则,但人民无法直接行使这种权力,只能依照法律规定的各种途径和形式来组织国家机构。因此,《宪法》第2条规定了这种源生性“权力”与具体国家权力之间的源流关系。显然,上述制度设计的理论根源是马克思主义宪法理论。[4]马克思主义经典作家在对资本主义司法制度批判基础上,主张司法机关代表人民,故应通过人民选举产生。在《法兰西内战》一文中,马克思对巴黎公社的“议行合一”体制赞赏有加。他指出,这种体制的优势在于:“法官也应该由选举产生,可以罢免,并且对选民负责。” [5]列宁的论述更为直接,他指出:“我们不承认有超阶级的法院。我们的法院必须是经过选举产生的,是无产阶级的”,[6]“并可以按照大多数选民的决定随时撤换”。[7]正是受到前苏联宪法原理和制度的影响,我国《宪法》确认了人民代表大会作为权力机关在国家机构体系中居于源生性地位,可以“产生”包括司法机关在内的其他国家机关。上述理论直接影响了1954年《宪法》的制度设计。1954年《宪法》第2条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”虽然该条款没有直接规定司法机关由人民代表大会产生,但据此不难作出相同含义的解释。事实上,这一条款在草案初稿中的表述是“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和由它们产生的其他中央和地方国家机关一律实行民主集中制。”[8]只是因为讨论时有意见认为这个条款“文字啰嗦”才做了修改。而且当时的宪法学通说也认为,在我国宪法体制下,行政机关、审判机关、检察机关一律由国家权力机关产生。[9]1982年《宪法》第3条规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”则是对上述马克思主义宪法原理和社会主义宪法制度的沿袭与发展。

   现行《宪法》第3条规定司法机关“都由人民代表大会产生”,这是我国司法机关的基本组织框架。那么,这里的“产生”应如何理解?除了第3条第3款之外,宪法文本中共有5处使用了“产生”一词,其用法有三:(1)人民代表大会由“民主选举产生”;(2)“代表产生办法”;(3)“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。由此不难发现,组织机构意义上的“产生”应当是指国家权力的源流关系。在根本上,所有国家权力的最终来源是宪法。

   如何根据宪法“产生”审判机关?根据《宪法》规定,需要依照法律规定的途径和形式来组建所有国家机构,通过人民代表大会产生行政机关和司法机关。在广义上,构建相关的法律制度是一种初始性的“产生”。[10]这种意义上的“产生”需要通过法律形式来加以确定。对此,《立法法》第8条规定,“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”只能制定法律。在相关的组织法制定后,“产生”的方式主要包括选举和任命两种。广义上,“产生”还包括“决定”和“任命”,比如全国人大常委会及其常务委员会职权中的“决定……人选”、“根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”等。

   现行《宪法》颁布以来,其规定主要通过立法机关制定法律来实施。[11]根据《宪法》,《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)对上述关系进行了进一步具体化。《人民法院组织法》规定了最高人民法院和地方各级人民法院等不同类型的法院如何根据法定程序产生。但对专门法院的产生并未作出明确规定。该法第28规定,专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。据此,全国人大常务委员会会曾以决定形式设立了海事法院和知识产权法院,但是对于军事法院和铁路运输法院等其他专门法院未作决定。[12]从宪法实施的角度,立法机关显然尚未全面完成《宪法》第124条有关“人民法院的组织由法律规定”的立法委托。

  

三、跨区法院产生的宪法空间

   从宪法实施的角度看,任何改革都必须在宪法的轨道上进行,司法改革要设立跨区法院当然也不能逾越宪法设定的基本组织框架。如何根据宪法妥当处理人民代表大会和人民法院之间的关系,构成此次司法改革的一个重要宪法界限。如果将《宪法》第3条规定的“审判机关都由人民代表大会产生”理解为所有的审判机关无论级别高低都直接由人民代表大会产生,那么跨区设立的人民法院都必须由人民代表大会产生,若跨区法院不与某个特定的人民代表大会建立产生与被产生关系,则有违宪嫌疑。接下来的问题是,如何理解由人民代表大会“产生”,是否仅限于直接选举产生?如果作最狭义的解释,这里的“产生”是指所有司法机关都由人民代表大会直接选举产生。如此一来,现有的专门法院制度及其产生方式都涉嫌违宪。因为在司法现体制下,专门法院并非由人民代表大会直接选举产生。而且,如果将“产生”作上述狭义解释,当前的军事法院体制也基本处于违宪状态,因为除解放军军事法院院长由全国人大常委会任免外,其他军事法院都非由人民代表大会产生。此外,新疆生产建设兵团法院的体制也显然处于违宪状态,因为根据全国人大常委会决定,建设兵团体系内一些基层法院院长由分院院长任命产生。[13]

   如果对《宪法》第3条做适度的扩大解释,“产生”的方式就不限于直接选举产生。根据现有司法制度,专门法院院长都是由人大常委会任免,并非由人民代表大会选举产生。如果对“由人民代表大会产生”做宽泛解释,人民代表大会常务委员会任免也可作为人民代表大会“产生”人民法院的一种方式。按此,目前专门法院的组织尚不至于构成违宪。《宪法》第57条的规定,全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的“常设机关”。根据全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标的解释,“人大常委会是最高国家权力机关的一个有机组成部分,它不同于一些西方国家议会的常设机关。它们通常没有实体性权力。”[14]如果接受这种“有机组成说”,由人大常委会来“产生”人民法院也可以视为由人民代表大会“产生”。在权力的源流关系上,人大常委会构成了人民代表大会与人民法院之间的权力纽带,人大与法院是一种间接的产生关系。照此理解,现有体制下专门法院和兵团法院由人大常委会“产生”并不违反《宪法》第3条的规定。这也是一种以合宪性推定为价值取向的解释方案。

接下来的问题是,《宪法》第3条规定的这种“产生”关系是否必须为一一对应关系,即某一个人民代表大会是否可以产生两个以上审判机关?一种观点认为,跨区设置法院的主要宪法障碍在于《宪法》第101第2款规定,即“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”,因为此处“本级”一词的明确限定意味着地方法院与相应地方人大具有一一对应关系,从而构成跨区设置法院的宪法障碍。[15]对我国宪法文本做一简单的统计可以发现,在《宪法》的国家机构条款中,“上级”、“本级”、“下级”等概念出现频率极高,整体而言,《宪法》对国家机构之间的差序格局尽可能作出细致规定,以保证国家政治和法律秩序的稳定。通过成文宪法来确认这种权力的差序格局和秩序也是社会主义宪法的一个重要特征。如果对《宪法》第101条第2款作限缩性解释,地方各级人民代表大会只能选举或罢免“本级”人民法院院长,不得选举产生其他人民法院,那么现行司法体制的运作已经处于违宪状态。因为根据《人民法院组织法》,省自治区、直辖市的人民代表大会可以同时产生多个审判机关,该法第3条规定,在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、直辖市人民代表大会选举,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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