方舒:新型城镇化建设中社会政策创新的理论蕴含与时代走向

——以临安“绿富”项目实践为例
选择字号:   本文共阅读 212 次 更新时间:2016-10-17 20:58:03

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方舒  

   [摘  要]中国特色新型城镇化建设是惠及亿万城乡居民的民生大事,作为福利资源配置机制,社会政策的创新发展是助力城镇化的一大引擎。从浙江临安的经验来看,全域、统合和均等化“三位一体”的视角已成为新型城镇化建设中社会政策的最新本土理念,在内涵、项目和机制三个层面的创新也日渐形塑了民生福利城乡统合发展的临安“中国经验”。这一社会政策创新的地方经验本质上具有与理论对话的可能,唯此才能找准其时代走向,即积极社会政策的本土新模式。

   [关键词]新型城镇化;社会政策;城乡统合;现代民政论;积极社会政策

  

一、全域、统合与均等化:推进新型城镇化建设的福利目标

   城镇化是现代化的必由之路。推进中国特色新型城镇化建设,涉及民生福利的社会政策建设应是其中应有之义。“福利是能使人们生活幸福的各种条件和要素,它既包括人的身体应得到的保护和照顾,也包括影响人的智力和精神自由发展的各种要素。”[1](P2)从这个角度来说,社会福利是运用政府和社会等公共力量、通过社会政策传递给人们的一系列公共资源。此种理解将社会政策最基本的“需求——资源——制度——政策——福利”逻辑线索勾勒出来,而这样的基本线索贯穿于整个福利思想史。比如,古典自由主义者在讨论福利概念时,“都是将其范围限制为市场交易中的个人所体验到的那些满足,再补充以必要的公共物品的供给,包括济贫措施”。[2](P17)

   在社会政策过程中,福利由资源的配置而传递出来,这说明社会资源的配置是否合理直接关系到人们的福祉。以浙江临安为例,当前我国农村公共资源的建设布局,近年来虽然取得了较大成绩,但也暴露出配置不够优化的问题。

   第一,资源使用效率不够均衡。不同地区、不同领域公共服务设施的使用效率差异较大。临安市主城区、中心镇的学校、医院及部分文体设施往往人满为患,而农村地区一些公共服务资源出现空置现象。一项当地政府的调查显示,平均一个村有近三分之一农户的孩子在临安市区就读,预测未来十年全市在农村中小学读书的学生只有现在的一半左右,城镇就读的学生将大致为现在的1.5倍。又如,临安有大量的乡村卫生室平均每天接待的患者只有5人次左右,其主要承担的是慢病管理,如量血压和体温、打胰岛素等。虽然图书室、篮球场、健身器材等公共文体设施已实现乡村覆盖率,但当地的调查显示,80.5%的农村家庭很少到图书室看书;按照时间计算,篮球场的使用率为30.5%,且大多为学生放假使用,平时篮球场几乎成为摆设;健身器材的使用率仅为52%。

   第二,硬软件资源配置不够协调。以教育为例,在当地调研了解到,锦城锦北片区小学、初中学生老师比为27.1:1和13.1:1,而昌化昌北片区小学、初中学生老师比仅为11.3:1和9.4:1,且两昌地区老师的年龄普遍偏大,如龙岗小学33名老师中,50岁以上的有12名,30岁以下的只有6名。医疗卫生方面,偏远镇卫生院、村卫生室难以吸引和留住年轻的医科人才。农村医疗人才相对匮乏,会直接造成农村医疗资源利用率不高。

   第三,资金投向与群众需求匹配度不够高。如村民对学前教育、老年居家养老需求较高,而这两个方面恰恰是当前建设中较为薄弱的环节。当地调查显示,村民对敬老院、老年人服务中心、村幼儿园、外来务工人员公寓等需求率为58%、62%、63%和30%,而其实际覆盖率仅为6.7%、23.5%、34.9%和10%,大大低于村民的实际需求。

   从社会政策的角度理解,资源使用效率不够均衡凸显了当前很多地方在推进城乡一体的新型城镇化战略过程中,都在纠结的一个问题:主城区、中心街镇、农村地区在福利资源配置上,应以一种什么样的标准来实现均衡;硬软件资源配置不够协调反映了当前社会政策的设置与执行,缺少一种统合的视角,公共基本设施的建设与社会服务人才队伍的建设没能实现并举、并重;资金投向与群众需求匹配度不够高反映了福利资源的传递缺乏实效性,根本原因在于社会政策“实现人的基本需要”的宗旨在具体执行过程中没能完全落实,“需求——资源——制度——政策——福利”这一最基本的社会政策逻辑无法践行,导致一些亟需的福利服务无法有效到位。

   任何一项政策的制定和实施都具有目标指向性,“政策与选择目标有关,但是也与选择完成这些目标的手段有关”。[3](P68)临安市政府面对社会福利资源配置中的现实难题,积极创新城乡社会政策理念、开拓社会政策思路、丰富福利资源配置方式,形成了全域视角、统合视角、均等化视角“三位一体”的社会政策全新发展思路,逐渐走出一条具有中国特色的社会福利城乡统合的路子。

  

二、站在城乡关系发展潮头的临安社会政策创新实践

   (一)全面深化改革新时期的城乡一体化发展潮流

   2016年1月27日,中共中央、国务院印发了《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,也就是人们所说的“2016年中央一号文件”,提出了“推动城乡协调发展,提高新农村建设水平”的战略要求。[4]《意见》指出,加快补齐农业农村短板,必须坚持工业反哺农业、城市支持农村,促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换,稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。

   《意见》提出,今后应把民生事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇,加快推动城镇公共服务向农村延伸。其主要措施有,一,加快发展农村教育事业包括学前教育、高中阶段教育及中等职业教育,加强乡村教师队伍建设,同时办好农村特殊教育;二,社会保障制度建设上,整合城乡居民基本医疗保险制度,全面实施城乡居民大病保险制度,健全城乡医疗救助制度,完善城乡居民养老保险制度和农村低保制度;三,在社会服务上,建立健全“三大服务体系”,即农村留守儿童和妇女、老人关爱服务,农村困境儿童福利保障和未成年人社会保护,农村养老服务体系、残疾人康复和供养托养服务;四,积极发展农村社会工作和志愿服务。

   2016年的中央一号文件对当前我国各地构建新型城乡关系、建设社会主义新农村有着极为重要的指导意义,主要体现在两个方面。一方面,《意见》非常明确地提及当前建设美丽宜居乡村的重要维度是不断实现基本公共服务城乡均衡布局,其中更是指明了,农村的学校教育、农民职业培训与就业服务、医疗卫生服务、养老服务与设施、社会保障与救助等民生事业与社会服务是今后的具体着力点。另一方面,《意见》所传递的一个重要的信号是创新,即把“推动城乡协调发展”作为新农村建设的主要工作思路,这是全面深化改革的时代要求,更是当前中国在大流动、大发展、大转型的时代背景下,积极构建新型城乡关系的合理路径选择。更进一步说,改革创新是实现城乡一体化的时代要求,没有富于更高胆识和气魄的地方创新和部门创新,新型城乡关系的“中国经验”就会缺少一个个支点、一丝丝生气。

   临安市早在2010年就站在城乡一体化、推进城乡基本公共服务均等化的时代潮头,找准了美丽乡村建设中“绿色家园、富丽山村”建设项目这一总载体,既非常清晰地认识到推进新型城镇化建设中农民福利的所需,又紧紧抓住政策创新这面大旗不放松。经过5年多的创新和实践,一个具有中国特色的社会政策城乡统合发展的临安“中国经验”日益酝酿成型。因此对临安实践中社会政策创新的深入挖掘,就需找准临安“中国经验”之福利篇的创新点。

  

   (二)临安实践中社会政策的内涵创新

   根据近两年中央一号文件的精神,加快提升农村基础设施水平,推进城乡基本公共服务均等化,让农村成为农民安居乐业的美丽家园,成为当前我国构建新型城乡关系、建设美丽新农村的重要导向之一。这一维度的目标导向最终落脚点实际上就是在内涵创新上。社会福利的内涵是指由政府和社会具体传递到个体那里的福利资源内容,比如救助、教育、卫生、文化、就业等方面。从临安的实践出发,其民生事业与社会政策的内涵创新,主要体现在福利内涵的丰富上、福利内涵的提升上和福利内涵的延伸上。

   如果从内涵的丰富上看,主要体现在临安实践中,以一种俯瞰全局的宏观眼光,将民生保障事业的发展置于“绿色家园、富丽山村”项目这一总载体中加以规划。在临安,新农村建设的要求已不仅仅停留在单一的村庄整治上,迫切需要向生活环境生态型、生活条件现代型、生活方式城市型的方向转变。在这样的形势下打造“绿色家园、富丽山村”,从物质、文化、服务等各方面提升城乡居民生活品质,使临安成为城乡居民安居乐业的幸福家园。

   这种俯瞰全局的宏观眼光在政策设置上,就表现为具体工作思路的系统性、全面性。比如,在“绿色家园、富丽山村”建设中实施了绿色新社区建设工程,致力于全面提升农村公共服务水平。它主要包含:①加快实现城乡基本公共服务制度的对接,推进农村社区服务中心建设。②加快开展卫生乡镇、卫生村创建工作,逐步实现城乡医疗、环卫和公交一体化。③加大农村社会养老保险政策覆盖和农村合作医疗参保工作力度,实现老有善养、病有良医的目标。④加快建立健全市、乡镇(街道)、村(社区)三级救助体系,使农民真正享受到“强城带乡、强工补农”带来的实惠。⑤充分利用“联乡结村”、“三百结对”共建新农村等活动载体,切实加大帮扶工作力度,逐步实现低收入农户奔小康。

   从内涵的提升上看,主要体现在临安市在“绿色家园、富丽山村”建设中订立了社会福利城乡一体化的高标准,在具体实施中始终朝着这个目标努力不动摇,取得了令人欣喜的成绩。临安市在政策设置之初就提出:争取通过三年的努力,真正让临安52万人民享受同城同待遇,通过扩大社会保险覆盖面,全面建立覆盖所有城乡居民、分类分享的多层次城乡居民养老保险。这样的目标设定无疑需要坚实的物质保障和坚定的政策决心。

   经过几年不懈努力,“同城同待遇”在临安不再是一句口号,已变为令人振奋的成绩。临安市早在2013年底就已实现镇街综合文体站、标准化卫生院和村卫生室、劳动保障室和居家养老全面覆盖,基本医疗保险政策与杭州主城区全面接轨,城乡居民医疗保险参保率达99.8%;已建成统筹城乡的社会救助体系,同时还建立健全城乡低保标准逐步缩小机制,农村低保标准年增幅达到13.2%,城乡标准比已达到72.64%,缩小了城乡居民的低保待遇差距。

   从内涵的延伸上看,主要体现在临安市推行的社会政策地方版本上,当地的很多办法在中央政策的设计思路上,往往又多往前走了一步。比如,临安市创新开展“服务百姓档案”工程,目前基本建立了覆盖全市15.02万户农村家庭的基本信息和需求信息档案,市、镇、村三级便民服务全覆盖。

   在具体政策实践中,临安的社会政策城乡统合发展突出体现在对农民的支持上。临安市多年来一直坚持面向农民开展职业培训和就业服务,不断提升农民就业服务水平。这其中实施的“千万农民素质提升工程”最值得称道。就2013年一年来说,当年共完成农民素质提升培训18829人、农村实用人才培训3598人、农村成人“双证制”教育培训2943人,新增农村实用人才997人。

社会政策城乡统合还体现在持续加强农村地区的教育、卫生等社会服务的质量上。在教育领域,临安市从2010年开始实施中小学校布局调整,目前建成一批高标准学校、幼儿园,41所学校被评定为浙江省标准化学校,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《青年探索》2016年第5期

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