刘连泰:“土地属于集体所有”的规范属性

选择字号:   本文共阅读 492 次 更新时间:2016-10-17 15:36:35

进入专题: 土地集体所有  

刘连泰  

   摘要:  宪法规定,农村和城市郊区的土地属于集体所有。将土地集体所有的概念放置在时间之流中考量,先后经历了作为国家权力的土地集体所有、作为国家政策的土地集体所有和作为基本权利的土地集体所有。作为基本权利的土地集体所有正在成型。作为国家权力的土地集体所有与农民土地集体所有对应,目的是改造农民土地所有权,作为国家政策的土地集体所有服务于公共目标,即农民的社会保障、国家的城市化和粮食安全,作为基本权利的土地集体所有防御国家权力。作为基本权利的土地集体所有不冲击宪法文本中的公有制条款。

   关键词:  土地集体所有 土地承包经营权 建设用地使用权

  

   《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”“集体所有”后并无“权利”或者“制度”的后缀,土地集体所有是一项权利还是一项政策?甚至是一项权利?在政治话语中,集体所有权包含在公有制概念中,是一种所有制,与社会主义的意识形态联系在一起,在晚近法学话语中,土地集体所有被无意识解读为一项基本权利, [1]与农民的财产权话语勾连。该规范自1982年《宪法》确立以来,就一直没有被修改过,尽管该规范不属于不能修改的条款。该规范为什么具有超稳态结构?农村土地经营制度数度变迁,为什么《宪法》第10条有关集体所有的表述岿然不动?其中蕴含了怎样的制度密码?土地集体所有真有避雷神针?在岿然不动的土地集体所有概念下,是否也有暗流涌动?将土地集体所有的概念放置在时间之流中考量,我们会惊讶地发现,该“概念就像挂衣钩,不同的时代挂上由时代精神所设计的不同的‘时装’。 词语的表面含义(=挂衣钩)是持久的,但潮流(概念内容)在不断变化”。[2]

   土地集体所有的性质是什么?这种追问并非单单出自知识论上的好奇,有太多的问题必须以此为前提求解。比如:集体经济组织及其成员在土地上有哪些权利?哪些对权利的限制是合宪的?这些问题应该在什么知识框架内回答?学界有关平等的叙事遮蔽了该问题的症结。[3]今天,集体土地征收制度改革如火如荼,集体土地入市数度试水,提高征收补偿款的呼声甚嚣尘上。但是,如果不厘清土地集体所有的基本面相,我们就只能在左冲右突中慌不择路,最终走向制度的死胡同。我们需要绘制“一幅地图指导我们在法律的领地上穿行”[4],勾勒出土地属于集体所有的规范属性相后,设计、解释与土地属于集体所有相关的规范家族。

  

一、作为国家权力的土地集体所有

   在社会主义改造以前,法律中并没有集体所有的概念,也无土地集体所有权概念。土地属于集体所有是在中国社会政治改造的过程中型塑的规范。为方便国家提取农业剩余,服务工业化的目标,并最终服务于社会主义改造,就必须消灭农民的土地所有权。《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》第35条提出,“应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点,……同时,应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产,以供应人民日常消费的需要。”1954年《宪法》序言重申上述目标,“国家在过渡时期的总任务是逐步实现社会主义工业化”。[5]土地集体所有是利用国家权力构造的一个概念,是国家用以吸纳农民土地所有权的容器,渐次演变为国家权力。

   土地集体所有的型塑可以分解为四个阶段:土地改革、互助组、初级社、高级社和人民公社。

   (一)土地改革

   中华人民共和国成立后,延续解放区就已开始的土地改革。《共同纲领》第3条规定,“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。1950年,中央人民政府颁布《土地改革法》,“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制……”。尽管农民土地所有制更接近一个政治经济学概念,但经过《土地改革法》第30条的演绎,农民土地所有权的制度构造已然成型:土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权力,这就是经由法定后的物权。

   经由土地改革形成的农民土地所有权,与英文中的right并不对应,更像是privilege。前者是对抗国家权力的权利,后者是经由国家给付才可能实现的利益。农民土地所有权与地主土地所有权虽同属私有权,但两者已不可同日而语。农民的土地所有权“不是产权市场长期自发交易的产物,也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶,二是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原产权的结果。”[6]农民土地所有权从诞生的那一天起,就被植入了国家权力的榫头,[7]为土地权利设置的变迁预留了足够的制度空间。与农民土地所有权对应的是地主、富农土地所有权,并不是国家权力,农民土地所有权是国家权力的产儿。

   与《共同纲领》和《土地改革法》“犹抱琵琶半遮面”式的表述相比,1954年《宪法》第八条明确规定了农民的土地所有权:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”1954年《宪法》的目标是建构国家,而不是确认公民权利,强调政治需求的意义与功能,[8]甚至暗含了反对农民土地所有权的要素。[9]这也能解释,为什么农民土地所有权可以与合作化、人民公社化运动和平共处,构成土地改革运动的复线结构。立宪者的心理预期也大致划定了宪法的有效期,1954年《宪法》中的农民土地所有权既没有完全过时,也不准备让其在体制中长期“安营扎寨”,这种权利的修辞随时可以被宏大的政治叙事吞噬。

   (二)合作化的洗礼:土地农民所有渐变为事实上的集体所有

   与农民集体所有权的叙事相对应,合作化的叙事构成另一条平行的线,消解、稀释农民土地所有权的权利特质。合作化经历了三个发展阶段:互助组、初级社和高级社,农民土地所有权渐趋淡化,最终被集体所吞噬。

   1951年12月,中共中央下发《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,将农民土改后的积极性分为两个方面:一方面是个体经济的积极性,另一方面是劳动互助的积极性。中共中央虽不打击前一种积极性,但明显表现出对后一种积极性的偏好:“必须提倡 ‘组织起来’,按照自愿和互利的原则,发展农民劳动互助的积极性”。[10]对单干农民,则要积极引导他们走合作化道路,“要充分地满腔热情地没有隔阂地去照顾、帮助和耐心教育单干农民。”[11]互助组在土地改革后就一直存在,是农民自愿联合的生产单位,在承认各自土地所有权的基础上,组成的互助组织。与农民追求效益最大化的初衷不同,中共中央在合作化运动中植入了意识形态改造的目标:互助组的前途是“农业集体化或社会主义化[12]”,是社会主义占领农村的战略,[13]国家对互助组予以政策上的倾斜。1953年,粮食统购统销,农民丧失对土地孳息的处分权。但不管互助组发展到何种程度,国家不否认农民对土地的所有权,农民可以退出互助组,对土地享有完整意义上的最终的处分权。

   1953年12月16日,中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,农业生产初级社蓬勃发展起来。与互助组阶段相比,参加初级社的农民对土地的所有权日益弱化:农民以土地作股入社,由村社统一经营,按劳分配和按资分配相结合,并逐渐弱化资产阶级在分配中的权重,“随着生产的增长、劳动效率的发挥和群众的觉悟,逐步而稳妥地提高劳动报酬的比例。”[14]自此,农民失去了对土地、农具等财产的占有、经营和收益分配权,“原始的所有权就演变为对股份的持有权、参与利益分配的权利。”[15]

   1955年7月31日,毛泽东发表《关于农业合作化问题》的报告,对农业合作化的速度提出更高的要求,农业合作高级社渐次建立,数量急剧膨胀。1956年,全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》,要求入社农民的私有土地转为合作社集体所有,取消按股分红的制度,农民的劳动是分配报酬的唯一依据,土地收益完全集体化。尽管该示范章程规定了农民的退社自由,但在意识形态压力下,加之实践中的紧逼,[16]农民退社成功的概率非常低。自此,土地的集体所有在事实上完全确立,合作经济成功转轨到集体经济,“合作经济与集体经济是内部构造具有实质区别的两个范畴,合作经济的本质是交易的联合,他承认私人产权,而传统集体经济的本质特征是财产的合并,它否认私人产权。”[17]

   集体所有是国家刻意制造的概念,服从于国家的政治改造,是农民土地所有权“有意的制度模糊”。[18]如果将权利或权力理解为一个关系概念,土地集体所有最初的目的不是对抗国家权力,而是与国家权力合作,消灭农民土地所有权,打破“对国家充满敌意的经济社会单位,并强迫农民穿上国家所设计的制度紧身衣”[19]。

   (三)人民公社:“隐形国有化”的历程开启

   1958年8月29日,中共中央通过《关于在农村建立人民公社的决定》,“一大二公”的人民公社被视为向共产主义过渡的最好形式,中共中央要求各地“建立农、林、牧、副、渔全面发展,工、农、商、学、兵互相结合的人民公社”,农民土地完全变为公社所有。1958年12月,中共中央通过《关于人民公社若干问题的决定》,指出“人民公社变为政社合一的组织”,[20]公社和县级政府对土地可以无偿调拨和调整,农民丧失全部的土地所有权,土地的“隐形国有化”[21]历程开启。随后,中共中央《农村人民公社工作条例》及其“修正草案”通过,将这种体制进一步巩固下来。尽管中共中央随后对“一平二调”制度作出调整,最终确立“三级所有,队为基础”的土地集体所有格局,但农民不再对土地拥有所有权,却已成定局。“政社合一”意味着人民公社既是经济组织,也是政权组织,土地集体所有完全成为国家权力的一部分:完全排斥土地私有,土地也不能出租和买卖,通过行政权力确定种植品种,关闭市场,自己之外的农产品在国家统购统销。

   在互助组阶段,农民土地所有权尚可以理解为一项物权;在初级社阶段,物权就已经债权化了;在高级社阶段,甚至债权都已经消灭了。高级社阶段,虽然国家权力经由集体所有控制了土地,但毕竟分属两个主体——在规范的意义上,社员可以退社;[22]进入人民公社阶段后,政社合一的体制决定了土地集体所有完全成为国家权力链条中的一个环节。互助组、初级社、高级社、人民公社,农民的土地所有权一步步被“空箱化”,直到完全被土地集体所有挤出。

   权力可以理解为一种有意努力的产物。[23]通过某种与B的利益相对的方式影响B的时候,我们就说A对B运用了权力。[24]截止到改革开放前,土地集体所有恰好符合上述特征:土地集体所有是一种有意识的政治安排,旨在消灭农民土地所有权。与土地集体所有对抗的不是国家权力,全民所有是集体所有将来要达致的目标。与土地集体所有对抗的是土地私有,后者是前者要消灭的对象。土地集体所有一直于某种政治正确的意识形态联系在一起,集体所有就是为了这种政治目的制造出来的一个过渡性概念,[25]目的是缓解政治改造过程中的某种紧张:“人民公社成立以后,不要忙于改集体所有制为全民所有制,这可以避免在改变所有制过程中发生不必要的麻烦,实际上,人民公社的集体所有制中,就已经包含若干全民所有制的成分了,这种全民所有制,将在不断发展中继续增长,逐步地代替集体所有制。” [26]

权力是强加成本给他人的能力,[27]其中暗含了对抗的元素,只是权力关系的双方最终形成了不对称的支配关系,被支配的一方服从支配的一方,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法学》2016年第3期

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