[内容提要]国际数字鸿沟（Global Digital Divide）是全球互联网治理过程中需要急待解决的重要问题。在全球互联网治理中，数字鸿沟主要表现为：少数发达国家在网络信息资源、网络信息技术与网络信息管控等方面占有垄断或控制地位，从而形成了对其他国家极为不平等的状况；发达国家与发展中国家在数字信息接入与使用方面存在明显差距；发达国家与发展中国家的网络社会治理能力存在很大不同。数字鸿沟会导致数字霸权，扩大贫富差距，危及国际安全和网络安全。缩小数字鸿沟，国际社会应积极推进全球互联网治理体系变革，发达国家应承担更多的责任；发展中国家应大力发展网络信息技术，提高国民运用网络信息技术的能力；同时，发展中国家还应加强网络社会治理能力建设，提升网络社会治理水平。

[关键词]全球互联网治理 数字鸿沟 网络安全

20世纪 90年代以来，以互联网为代表的信息通讯技术出现了爆炸式的增长，并对社会生活的方方面面以及国际关系都产生了重大影响。与此同时，对数字信息资源的占有和使用的差距也凸现出来，“数字鸿沟”(Digital

Divide)问题开始引起广泛关注。2001年，经合组织（OECD）在《理解数字鸿沟》的报告中，将数字鸿沟定义为“不同社会经济水平的个人、家庭、企业和地区获取信息通讯技术和利用因特网进行各种不同活动的机会的差距。” = 1 * GB3 ①简单地说，数字鸿沟就是指不同国家、不同地区或不同群体中信息富有者和信息贫困者之间，在掌握和应用数字信息技术方面的不平等或差距。在全球互联网治理中，应加强对数字鸿沟问题的关注和认识。

一、全球互联网治理中数字鸿沟的主要表现

第一，少数发达国家在网络信息资源、网络信息技术水平与网络信息管控等方面占有垄断或优势地位，从而形成了对其他国家极为不平等的状况。美国在网络信息资源方面占有很强的优势，形成了对全球互联网非常强大的控制能力。根域名服务器（root-servers.org）是互联网域名解析系统（DNS）中最高级别的域名服务器，全球仅有13台根服务器。其分布是：主根服务器（A）美国1个；辅根服务器（B至M）美国9个，瑞典、荷兰、日本各1个。所有根服务器均由美国政府授权的互联网域名与号码分配机构（The Internet

Corporation for Assigned Names and Numbers，简称ICANN）统一管理。ICANN负责在全球范围内对互联网唯一标识符系统及其安全稳定的运营进行协调，包括互联网协议（IP）地址的空间分配、协议标识符的指派、通用顶级域名（gTLD）以及国家和地区顶级域名（ccTLD）系统的管理、以及根服务器系统的管理。美国通过控制根服务器而几乎控制了整个互联网，从而牢牢掌控着网络资源的分配权力。同时，由于美国掌握了域名和IP地址的分配权，导致网络空间疆域的分配严重不均。美国3亿多人口拥有约16亿个IP地址，占已分配地址的44%，平均每个美国人拥有超过5个IP地址。相比之下，亚洲国家有全球人口的约60%，分配的IP地址严重不足，中国只占全球IP地址总数的9%，印度仅占1%，每个中国人只有0.2个IP地址，每个印度人只有0.03个IP地址。 = 2 * GB3 ②美国还控制着互联网通信干线，全球通信线路中的主干线多数分布在美国，这样，全球通信线路都要经过美国的主干线。

美国凭借先进的网络信息技术垄断了全球信息技术产品硬件和软件核心部分的生产，英特尔、IBM、高通、思科、苹果、微软、甲骨文、谷歌等一批IT巨头基本控制了全球网络信息产业链，在半导体（集成电路）、通信网络、操作系统、办公系统、数据库、搜索引擎、云计算、大数据技术等关键技术领域占据明显的优势。近年来，美国政府非常重视研发速度更快的计算机，在人机交互技术、神经网络构建、芯片制造、光纤通信等方面也具有很强的领先优势。美国还组建了覆盖全球的监控体系。在美国国家网络安全战略中，双线并行的痕迹明显，一条线是以主动出击为核心的“矛”，包括主动侦听、窃取、监控；另一条线是以主动防御为特征的“盾”，包括指责别国对美国进行网络攻击，并借此构筑美国网络安全的防护网。这些优势大多是其他国家难以比拟的。

第二，发达国家与发展中国家在数字信息接入与使用方面存在明显差距。在很大程度上，国际数字鸿沟形成的根源在于发达国家和发展中国家之间的经济差距，并与不同发展程度国家在全球产业链中的分工和地位密切关联。发达国家成为数字信息技术的主要生产者和主要消费者，这些国家构成数字信息产业发展和数字信息技术运用的核心区域；一些新兴工业化国家受到这一核心区域的辐射，相对被动地发展和使用数字信息技术，这些国家构成数字信息产业发展和数字信息技术运用的次核心区域；而一些落后的发展中国家或落后地区，缺乏发展和使用数字信息技术的能力，它们构成数字信息产业发展和数字信息技术运用的薄弱区域，甚至是空白区域。在一定程度上可以说，数字信息技术使用者主要是一种“富国现象”，相当多经济发展水平落后的国家正在成为这场数字信息技术革命的“数字贫困”国家，甚至是“数字赤贫”国家。

当然，不同发展程度国家的信息通讯技术普及水平都在迅速上升，甚至发展中国家和经济落后地区信息通讯技术的扩散速度相对略快于发达国家和经济发达地区，但是普及水平的绝对差距依然巨大。国际电信联盟发布的《衡量信息社会发展报告(2015)》表明，2015年，全球互联网的用户数量迅速增长，已超过全球人口的40%。最不发达国家不断采取措施推进互联网接入，这些国家6.7%的家庭实现了互联网接入。而世界平均水平为46%，发达国家更高达80%。可以说，最不发达国家的互联网接入仍然非常落后。在接入信息通讯技术上，发展中国家也明显落后于发达国家，最不发达国家则更为落后。全球很多人仍然没有享受到数字信息技术高速发展带来的好处。根据现有数字信息技术的扩散速度和发展趋势，由于发达国家与发展中国家之间的绝对差距相当大，在短期内它们之间的数字鸿沟很难缩小。

第三，发达国家与发展中国家的网络社会治理能力存在很大差距。在互联网兴起之初，许多国家并没有认识到互联网治理的重要性。但近年来，随着互联网中出现的问题越来越多，安全挑战也越来越大，例如：计算机病毒、网络攻击、垃圾邮件、系统漏洞、网络窃密、网络虚假信息和网络违法犯罪等问题日渐突出；国际恐怖主义和邪教组织在互联网上的活动非常猖獗；一些国家通过网络信息战严重威胁其他国家的安全；等等。在这种情况下，许多国家开始加强互联网治理，美国、英国、德国等国不断强化网络治理，已经开始形成比较成熟的网络社会治理体系，网络社会治理能力有了大幅度的提升。

以美国为例，就可以发现发达国家的网络社会治理能力远超发展中国家。美国的互联网优势是全方位的，其他国家难以望其项背，其互联网安全战略非常清晰。近年来，美国正式确立了以“控制”和“塑造”为主要特点的支配型战略，作为美国实现网络安全的战略主张。美国互联网监管体系主要包括立法、司法与行政三大领域和联邦与州两个层次。其涉及面既有针对互联网的系统规范，也有具体规定，包括行业进入规则、电话通信规则、数据保护规则、消费者保护规则、版权保护规则、诽谤和色情作品抑制规则、反欺诈与误传法规，等等。美国还特别重视网络安全领域的立法与战略谋划。2010年2月，美国众议院通过了《加强网络安全法案》。2011年5月，美国发布《网络空间国际战略》，提出要综合运用“3D”手段，即：外交（Diplomacy）手段、防御（Defense）手段和发展（Development）手段，确保网络空间战略目标的实现。这是第一份明确表达主权国家在国际网络空间中行动准则的战略文件。

而一些发展中国家在网络安全治理方面存在较多问题，在网络上出现了许多严重威胁经济安全、社会安全，甚至国家安全的事件，网络安全问题非常严峻。由于发展中国家与发达国家在网络信息技术上的严重不平衡，很多发展中国家几乎没有能力防御发达国家的网络攻击，信息安全、经济安全与政治安全都面临严峻挑战。并且，由于网络治理能力不足，一些发展中国家无力有效化解网络空间中存在的问题，也无力防止网络空间被敌对力量使用。例如：在中东和北非国家发生的颜色革命中，网络动员或网络组织起到了重要作用；国际恐怖主义和邪教组织在互联网上的活动非常猖獗，其主要活动基地往往选择在发展中国家。

以中国为例，可以说，中国网络社会治理能力急待提升。中国网络社会中存在许多问题需要加强治理，网络色情、网络谣言、垃圾邮件、网络病毒、网络黑客使网络环境变得污秽不堪；网络诈骗、网络洗钱、网络赌博等网络犯罪行为肆意横行；互联网上经常出现与政府和执政党对立的网络舆情，并频繁发生网络突发事件；西方敌对势力时常利用互联网进行思想渗透和颠覆行动。中国网络社会治理能力的严重不足主要表现为：网络社会治理的体制机制有待进一步完善；网络立法滞后于网络社会治理的发展需求；与互联网安全相关的宣传教育不足；尚未探索出一套完备的进行网络社会治理的有效手段。

二、全球互联网治理中数字鸿沟的主要影响

第一，数字鸿沟导致数字霸权。随着互联网的广泛运用，数字存续的空间形态——网络空间成为了继陆、海、空、太空之后人类活动的第五维空间。与此同时，一种新的霸权形式也出现了，这就是数字霸权。在不同的经济发展阶段，霸权的表现形态有很大差异。农业社会霸权国家具有明显的军事强权特性，工业社会霸权国家具有明显的工业强权特性，信息社会霸权国家已经初步显现出知识霸权的特性。数字鸿沟导致国际关系中的知识霸权凸现，成为少数发达国家获取霸权的有力手段。③所谓数字霸权，就是指那些在数字化技术领域拥有垄断地位和优势的国家，利用这种优势来妨碍、限制、压制或破坏其他国家对信息的开发和利用，甚至把本国的价值观念、意识形态等强加给其他国家，以谋求政治军事手段等难以得到的霸权利益。

= 4 * GB3 ④

数字鸿沟的存在为一些国家推行数字霸权提供了便利的条件。当前，武器装备发展的总趋势是：工业时代的机械化装备向信息时代的信息化装备过渡，新军事变革发展迅速。在20世纪90年代前半期，开始建设数字化部队的国家主要有美国、英国、法国和德国。近年来，这些国家的军队数字化建设取得了重大进展。在新军事变革浪潮的推动下，韩国、澳大利亚、日本等一些国家也已经启动军队数字化建设。特别是，美国利用领先于世界的数字信息技术，特别重视将虚拟现实、交互式仿真和计算机模拟技术等运用到军事实验领域，并重视利用数字信息技术改造美军装备及指挥系统。美国的目标就是，用大量现代高技术武器特别是信息武器装备美军，使美军在常规领域具有了压倒性的优势，形成对第三世界国家超出1～2代（即15-30年），对盟国超出0.5-1代的装备优势，奠定美国世界第一军事强国的地位。

= 5 * GB3 ⑤同时，数字鸿沟也强化了发达国家的文化霸权和话语霸权，并使其制度霸权获得了新的平台，这也是其数字霸权的具体表现。

第二，数字鸿沟扩大贫富差距。国际数字鸿沟问题产生的表面原因是信息基础设施、信息技能与信息素养的差异，真正的原因是由于社会资源配置不公造成的经济文化发展不平衡。在信息时代，数字鸿沟极易强化“马太效应”，从而形成强者愈强，弱者愈弱的局面。少数发达国家特别是美国搭上了信息技术迅速发展的头班车，通过新技术创新、新产业重组以及对全球信息资源的垄断获取了非常强的先行优势，从而牢牢控制了数字信息资源和数字信息产业的制高点。20世纪90年代，美国正是抓住这一机遇，出现了所谓新经济。美国经济自1991年3月恢复以来，长期持续稳定增长，直至2001年3月才陷入衰退，成为美国有经济周期记录以来最长的经济扩张期，并且这一轮的经济增长呈现出与传统经济不同的“两高两低”的特点，即经济增长率高、劳动生产率增长率高、失业率低、通货膨胀率低。此后，美国在新经济领域一直处于领头羊地位，在数字信息技术领域的优势也一直非常强大。

而对于许多发展中国家而言，财力与教育在一开始就约束了这些国家的数字化发展水平。玛格丽特·比伦（Margarita Billon）等通过研究发现，GDP是唯一的对不同发展程度国家的数字化发展都有重要影响的因素，而对中等数字化国家而言，教育与数字化指标之间的关系非常密切。 = 6 * GB3 ⑥许多发展中国家无力承担大规模的信息通讯基础设施建设，也无力支付相关领域的教育和通讯费用。并且，数字鸿沟在经济层面表现为一种创造财富能力的差距。由数字鸿沟导致的发展中国家劳动者在新经济中的低参与率也十分严重，一方面发展中国家存在大量闲置的劳动力，另一方面这些国家的不少劳动力因知识储备不足而无法被吸收到新经济中去，只能在附加值低的传统农业和传统工业部门工作。这样，在新经济发展过程中，发展中国家在初始阶段就输在了起跑线上，从而使它们难以从迅速发展的新经济中获得相应的回报，这就进一步加大了发展中国家和发达国家之间经济发展的不平衡。

第三，数字鸿沟危及国际安全和网络安全。数字鸿沟总体上不利于世界的和平与发展，对数字信息技术落后的发展中国家形成了严峻的挑战。一个国家数字信息技术及其使用能力的强弱，直接决定了这个国家在国际格局中的地位。发展中国家在数字鸿沟中的不利处境，导致部分发展中国家沦为经济全球化的牺牲品，一些发展中国家经济衰败、社会动荡、难民增加，从而对地区稳定构成冲击；发达国家与发展中国家力量对比和经济发展水平差距扩大，使发展中国家促进经济发展和维护国家主权的紧迫性增强，导致发展中国家在国际政治中处于更为被动的境地，也为少数发达国家推行强权政治创造了条件；数字鸿沟和南北差距的拉大，也使一些发展中国家对发达国家的敌意增强，从而不利于形成和平安宁的国际环境。

数字鸿沟在锁定不同类型国家在世界经济格局中地位的同时，也增强了国际安全领域的风险，导致一些国家的网络安全与国家安全变得非常脆弱，并在一定程度上对国际安全形成威胁。当前，网络安全已经成为国家安全的新领域，并对其他领域的安全起着基础性作用。在2011年的埃及革命中，以“脸谱”（facebook）和“推特”（twitter）为代表的新媒体，在事件的酝酿、爆发、升级过程中，起到了重要的社会动员和组织作用，成为反对派借用的重要工具。2013年，由斯诺登披露的棱镜计划使人们对美国的全球监控措施有了初步了解，美国在全球范围内广泛从事监控活动，严重威胁世界各国的网络安全和信息安全。美国网络部队规模已达10万之众，拥有很强的网络作战能力。为实现打赢网络战争的战略目标，美国还一直致力于开发和建设“国家网络靶场”项目。在数字信息技术严重不对称的条件下，技术水平低的国家要维护本国的网络安全与信息安全，可以说是极为困难的。

三、如何应对全球互联网治理中的数字鸿沟问题

第一，国际社会应积极推进全球互联网治理体系变革，发达国家在消除国际数字鸿沟方面应承担更多的责任。2015年，习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中指出：“推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。”这是解决全球互联网治理中数字鸿沟问题的重要思路。数字信息技术发展不平衡导致的数字鸿沟问题是跨国界的，需要世界各国共同参与到解决这一问题的过程中来，各国应该加强沟通、扩大共识、深化合作，共同构建网络空间命运共同体。在全球互联网治理领域中，个别国家在网络信息资源、网络信息技术与网络信息管控等方面占有垄断地位的状况是非常不合理的，应该坚持多边参与、多方参与的原则，发挥各国政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各个主体参与全球互联网治理的积极作用。全球互联网治理的有效模式应是能够平衡国家、市场和社会的多元、多层合作治理模式。 = 7 *

GB3 ⑦对于ICANN的监管权，可以在国际社会的共同努力下，实现先国际化后全球化的目标，不断增强国际社会对互联网治理的主导与参与。

= 8 * GB3 ⑧

发达国家在消除国际数字鸿沟方面应承担更多的责任。希尔维亚·罗格斯（Sylvia E. Rogers）认为：“在21世纪，数字鸿沟是关涉社会正义的重要问题。” = 9 * GB3 ⑨从理论上讲，发达国家有义务帮助发展中国家消除国际数字鸿沟。从现实角度看，共同发展也有助于实现互利共赢。在一个互相依赖的世界经济体系中，对于技术领先的发达国家而言，发展中国家是重要的数字信息技术与产品消费市场，在消除国际数字鸿沟的过程中，发展中国家在数字信息领域的发展可以为发达国家提供更广阔的市场，从而形成发达国家与发展中国家互利共赢、共同发展的局面。发达国家应实实在在地向发展中国家提供技术和资金支持，积极帮助发展中国家改善电信基础设施，降低发展中国家网络接入费用，帮助发展中国家加快提升互联网普及程度。发达国家应在降低知识产权壁垒方面做出实质性努力，根据发展中国家的具体情况，设计出一些适合它们经济水平和社会环境的知识产权制度，向发展中国家提供基础信息通讯设备和服务。国际社会也应提出具体的倡议和计划，确保发展中国家能够更多地享受到数字信息技术发展的成果，让世界各国人民都能获得数字信息技术发展所带来的利益，从而缩小国际数字鸿沟。

第二，发展中国家应大力发展网络信息技术，并提高国民运用网络信息技术的能力。为缩小数字鸿沟，许多发展中国家正奋起直追，纷纷出台新经济与新技术发展战略，加大互联网和电信产业投入，希望通过政策引导加速推进数字信息化进程。发展中国家要缩小与发达国家之间的数字鸿沟，需要从以下几方面着手：

一是要积极营造推进数字信息技术发展的制度环境。对于发展中国家而言，加速发展数字信息技术产业，提高数字信息化水平已成为一个迫在眉睫的问题。发展中国家要充分认识到提高数字信息化能力的重要性，在推进数字信息化过程中，发挥政府的主导和调控作用，切实推进相关制度建设。

二是要加强数字信息核心技术的研发。发展中国家要加大资金投入与人才队伍建设，充分发挥后发优势，形成整体推进合力，尽快吸纳并追赶国际数字信息的先进技术。

三是要调整产业结构，提高新经济发展的比重。发展中国家应加强与其他国家之间的合作与交流，抓住全球数字信息化的机遇，加快以数字信息技术为核心的经济结构调整，实现跨越式发展。

四是必须大力发展教育事业，提高国民使用数字信息技术的能力。缩小数字鸿沟的一个重要目标就是要确保更多的人能够平等享用现代通信和网络基础设施，拥有平等的教育机会。为了缩小数字鸿沟，发展中国家特别需要大力发展教育，使国民获得使用数字信息技术的基本技能。

第三，发展中国家应加强网络社会治理能力建设，提升网络社会治理水平。随着信息技术的迅猛发展及广泛运用，互联网可以说对人类社会的诸多方面（包括经济、政治、文化等领域的组织模式和生产方式，以及生活方式、思维方式与思想观念等）已经或正在进行全面的塑造，从而使得一种新的社会形态开始出现，这就是网络社会。网络社会拓宽了人类生存与发展的空间，使社会发展面临新的巨大变化，预示着人类社会正在向后现代社会迈进。网络社会与传统社会的运行规律有很大差别，网络社会体现出自身独有的特征，即：交流的超时空性、交流主体的隐匿性、交流主体之间的对等性、社会的强连接性。可以说，网络社会治理与传统社会治理必然表现出很大差别，向社会治理提出了全新的问题与挑战。

发达国家与发展中国家之间在网络社会治理能力方面已经存在较大差距，因此，缩小数字鸿沟也意味着需要提升发展中国家的网络社会治理能力。并且，加强网络社会治理能力建设，对于发展中国家维护本国社会稳定和政治稳定也是非常重要的。美国学者塞缪尔·P·亨廷顿(Samuel P. Huntington)有一句经典表述：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”

eq oac(○,10)10发展中国家大多处于现代化过程之中，网络社会的兴起又增加了社会转型的复杂度，对社会治理提出了新的要求。许多发展中国家的网络空间乱象环生，网络突发事件不断出现。要充分认识到，互联网的特性与传统媒体的特性有很大的不同，这造成互联网环境下的网络舆论与传统媒体环境下的社会舆论的特性有很大的差异。应准确把握其新特征和新变化，在应对处置过程中树立新理念。网络的全球互联互通，使得网络的运用具有全球性，也导致网络违法犯罪活动具有了全球性的特征。这也迫切需要各国政府在打击网络犯罪活动中共同采取措施保障国家安全，加强全球互联网治理。当然，发展中国家可以借鉴发达国家网络治理的经验，提升本国网络社会的治理能力。

注释

= 1 * GB3 ①OECD,

“Understanding the Digital Divide” (2010). Available at <

http://www.oecd.org/dataoecd/38/57/1888451.pdf > [10 April. 2016].p.5.

②杜雁芸：《美国网络霸权实现的路径分析》，载《太平洋学报》2016年第2期。

③⑤黄凤志：《数字鸿沟与国际关系知识霸权》，载《东北亚论坛》2006年第3期。

④钱爱兵：《社会信息化进程中的数字霸权现象分析》，载《情报科学》2003年第5期。

⑥Margarita

Billon, Fernando Lera-Lopez, Rocío Marco, “Differences in digitalization

levels: a multivariate analysis studying the global digital divide.” Review of World Economics, Vol.146,

No.1, April 2010, pp. 39-73.

⑦蔡翠红：《国家-市场-社会互动中网络空间的全球治理》，载《世界经济与政治》2013年第9期。

⑧程群：《互联网名称与数字地址分配机构和互联网国际治理未来走向分析》，载《国际论坛》2015年第1期。

⑨Sylvia E. Rogers, “Bridging

the 21st Century Digital Divide.” Educational Communications & Technology, Vol.60, No.3, May 2016, pp. 197-199.

攀焀

oac(○,10)10 [美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第38页。

（本文发表于《国外理论动态》2016年第9期）