肖棣文等:如何形成政策共识:社会政策立法过程中的协商政治

——以南方省残疾儿童保护政策立法为例
选择字号:   本文共阅读 840 次 更新时间:2016-10-14 08:38:15

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肖棣文   姜逾婧   朱亚鹏  

   内容提要:随着中国公共政策制定日趋科学化、民主化,政策参与者针对特定议题的冲突愈发复杂和激烈。既有研究强调通过政策协商寻求共识对决策制定的重要性,但却未能对权力、地位和资源不对等的参与者之间如何实现政策协商给予合理解释。本文以南方省残疾儿童保护政策立法为例,探究参与者的协商过程,展示其达成政策共识的行动策略,总结促成政策协商的影响因素及其作用机制。在社会政策立法过程中,形成否决威胁是促成地位不对等的政策参与者进行协商的关键因素。为了实现与省长的政策协商,省人大下属专门委员会以制度化交流的方式凸显焦点争议,并自下而上地传递法案被否决的威胁,最终引发高层领导者之间以私人沟通方式来“摆平”争议,确保法案通过。本研究不但可以深化对中国社会政策制定过程的理解,而且为观察地方人大在治理体系中的角色和功能变化提供了新维度。

   关 键 词:政策共识/协商政治/社会政策立法

   标题注释:本文为国家社科基金重大招标项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”(15ZDA050)和教育部人文社科重点研究基地重大项目“资产为本的社会政策研究”(14JJD630014)的研究成果。

   作者简介:肖棣文,中山大学政治与公共事务管理学院,广州市 510275;姜逾婧,广东省人大法制工作委员会,广州市 510080;朱亚鹏,中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院,广州市 510275

   依据研究伦理,本文案例涉及的地名、人名均作了匿名化处理,如南方省、L市、饶委员等。

   改革开放以来,中国公共政策制定过程已经日趋开放,参与主体愈发多元化。随着政体组织结构、治理方式的调整,决策层级、技术官僚被视为影响决策过程的核心变量。①市场化转型过程中兴起的社会力量也开始成为各政策领域中的重要参与者。②他们将专业知识、网络技术和关系网络转化为决策过程中的影响力,采用多种策略影响政策制定。③中国的政策制定过程已经开始从封闭走向开放,决策结构变得扁平化、网络化。④多元参与主体之间的利益冲突频繁,如何化解这些压力成为实现政策变化的关键。既有文献十分关注政策参与者之间的互动博弈,并总结出不同的冲突处理方式:在政体内部,官僚机构之间主要通过建立并完善协调机制来解决部门间冲突⑤;国家对社会参与主体则通过建立听证会制度、推行协商民主的方式来寻求共识。⑥其中,政体内部参与者之间的讨价还价、方案协调尤为关键,政策结果通常是它们基于利益分配的妥协和共识。⑦

   虽然政策协商对决策制定的重要性已毋庸置疑,但对这一过程如何实现仍然有待解释。政策协商通常隐含着一个关键前提:只有当参与者们保持着不容忽视或互相依赖的均势状态时,它们才会正视相关参与者的立场和利益,进而通过协商来解决分歧、达成共识。不过,参与者之间在政策过程中保持均势并非常态,反而是政治地位、资源、权力不对等的情况更为普遍。既有研究有意无意地忽略了这种状况,要么视参与政策过程的行动者理所当然地处于均势,倾向于强调政策协商的重要性,总结不同的协商方式;要么关注多元决策体制下的利益冲突的复杂程度,并展望应如何进行政策协商。既有研究对参与者为何会选择协商作为化解冲突的方式并未深究,对促成政策协商的影响因素及其作用机制也有待深入探讨。

   本文采用案例研究方法,试图通过展示参与者如何在社会政策制定过程中实现政策协商来回应上述不足。论文以南方省残疾人保障立法过程为案例,理由有二:首先,社会政策立法涉及公共资源的再分配,受到不同类型的利益相关者的关注,政策参与者之间的利益冲突和观点分歧更为激烈⑧;其次,囿于社会政策聚焦社会弱势群体的特点,决策过程中出现政治地位、权力和资源等方面不对等的参与者进行博弈互动的情况更为普遍。针对现有文献尚未有效说明“政策协商如何在地位不均衡的政策参与者之间发生”这一问题,本案例研究将聚焦政策参与者在南方省社会政策立法中就“0~6岁残疾儿童康复”议题展开的协商过程。通过展示地位不对等的参与者如何推进政策协商、达成共识的行动策略,总结促成政策协商的影响因素及其作用机制,呈现为什么政治地位较高的决策者会接受而非忽略政治地位较低的行动者的意见。主要研究资料包括:1.关于该法案的公开、内部文件和新闻报道。2.与南方省人大、省法制办、省残联等立法参与者、相关工作人员进行的访谈。3.基于对南方省人大立法过程的非参与式观察。为甄别信息的可信度,还原立法过程,笔者一方面通过阅读和比较该法案的档案文件、各阶段的法案草稿,并向相关工作人员确认各版本中的用词变化,力图准确把握各参与主体的诉求;另一方面通过将访谈记录、文献材料、新闻报道进行比较,剔出不可靠信息。

   本文行文结构如下:在导论之后,论文第二部分将梳理中国立法体制及立法协商的相关文献,展示在既定的立法体制下政策参与者的行动空间和政策协商策略,建立分析框架。第三部分呈现研究案例,即南方省残疾人社会保护政策立法过程中“0~6周岁残疾儿童康复政策方案”这一争议焦点,着重介绍该条款从起草,到审议、审议搁置,再到方案二次论证、审议重启,最后进入表决并出台的立法过程。论文的第四部分将阐释社会政策立法过程中的参与者如何在既定的立法结构和制度约束下促成针对关键议题的政策协商,并影响最终的立法结果。论文在最后一部分进行简单总结并提出后续研究的方向。

  

二、中国地方立法过程中的政策协商:行动者与制度互动的视角

   本文采用行动者与制度互动的视角来解释南方省残疾人社会保障的立法过程。就政策变迁而言,制度和行动者通常被视为两个核心解释变量。一方面,决策体制中既有的规则、程序以及组织结构等固定的制度设计,不但会自然地对权力和资源进行配置,而且会塑造或限制参与者政治利益的内容和表达方式,进而对政策结果产生影响。⑨社会政策领域中的政策遗产和国家制度结构⑩更是影响政策变迁的关键因素。另一方面,政策行动者也会通过运用专业知识、提供政策理念等方式挑战既有制度秩序和固定分配规则,从而引起政策变化。(11)在解释具体的政策实践时,同时考虑两个变量,考察行动者如何在既定的制度框架中形成特定的行动策略,并重新建立、整合正式制度形成政治影响力,方能对政策变迁提供更清晰的解释。

   中国社会政策立法首先面临的是一套“有限多元”的立法体制。新中国成立以来,立法主要由党的意志主导,“法律是党和国家的方针、政策定型化的表现,是把实践证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来”(12)。尽管改革开放以来党对立法过程的干预逐步放松,但并未放弃对立法的领导。伴随着国家理性化、科层化建设发展起来的行政部门,通过主导法案草拟的方式来实现部门利益法治化,逐渐成为影响立法过程的重要力量。(13)各级人大也通过机构建设、完善立法程序的方式强化了其在立法审议、表决等程序中的重要性。(14)社会力量的参与则相对有限,“群众性的利益表达只有得到党和政府的重视和支持,才可能转变为可供选择的政策内容,从而进入相应议程”(15)。总体而言,立法的高度技术性特征使得立法过程仍然呈现相对封闭的趋势。(16)

   在地方立法实践中,系统的立法程序约束着行动者在不同环节的影响力。在政策议题进入立法计划后,还需要经过调研起草、议案形成再到人大审议和表决通过等多个环节,才能形成最终法律。法案调研起草主要由政府主导,从议案审议到表决通过则主要由人大负责。由于立法表决是对多轮协商后的法案文本进行形式性审定,立法参与者就特定条款的争议多发生在草案修改过程中,因此审议环节成为参与者博弈的主战场。在法案审议程序方面(17),制定新的法律实行“三审制”,修订、制定上位法实施条例则一般采用“两审制”:法案初审由人大下设各专门委员会负责;此后,人大法制委员会依程序对法案进行“统一审议”,是为二审。人大常委会下属法制工作委员会亦参与二审的立法信息、基础材料整理等工作。(18)二审无异议的法案(并附审议报告)将交至人大常委会全体会议进行表决。

   随着立法参与者逐渐增多,他们也利用自身拥有的资源,在既定的制度框架下影响立法进程,并使其呈现出多阶段、渐进化的特点。(19)首先,立法进程既接受党的领导,又因人大领导人不同的强势程度体现出鲜明的人格化特点。(20)其次,在日常的立法实践中,行政部门利用在行政能力上的优势,在法案起草和立法审议中积极表达意见,进行利益博弈,左右立法进程。(21)此外,社会行动者也凭借动员支持性资源,通过制度内渠道开展行动来参与并影响立法。(22)部分活跃的人大代表也借助与政治体制的紧密联系来发挥自己的影响力。(23)值得注意的是,地方人大的发展并不均衡,内部行动者的影响力存在差异:人大常委会通常被认为主导着人大的日常运作(24);专门委员会及其下属的办事机构工作人员表现活跃也更具影响力。(25)在立法过程中,行动者们一方面通过座谈会、专题调研等方式来表达自身的意见,用提供信息、协助立法论证的方式来巩固自身的立场;另一方面也通过立法专家咨询、立法项目评估寻求专业人士的支持,扩大意见的影响力。面临立法利益冲突时,体制内的行动者更多地寻求各种领导小组、工作委员会加以协调,借助文件交流、集体讨论与其他行动者进行意见沟通和博弈,并影响立法结果。

   总体而言,有限多元的立法体制约束了行动者参与地方立法的深度及其可利用的制度空间。与此同时,行动者也利用自身拥有的资源建立协商渠道,制造影响立法决策的机会。下文将从行动者与制度互动的视角来展示本案例的立法过程,呈现影响立法协商、促成决策共识的关键因素及其作用机制。

  

三、研究案例:南方省残疾人社会保护政策立法

   中央和地方政府近年来在残疾人权益保障方面做了不小的努力。在2007年签署《残疾人权利公约》后,中央政府随即颁布《残疾人就业条例》,翌年出台《关于促进残疾人事业发展的意见》、修订《中华人民共和国残疾人保障法》,对残疾人保护的重视度逐步提升。中央政策也获得南方省的积极响应,南方省于2007年发布了《南方省残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》,并先后制定多项配套规章。在2008年全国人大常委会颁布全面修订的《中华人民共和国残疾人保障法》之后,南方省也于同年启动《实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的修订工作(下文简称C法案),将其列入省十一届人大五年立法规划及2009年立法计划,以实现与国家法律的衔接。

   (一)立法争议焦点

0~6周岁残疾儿童义务康复政策条款(下文简称:“0~6岁儿童条款”)是C法案的重点,并因超前性和资金分配成为争议焦点。(26)该条款意在为0~6周岁残疾儿童提供由政府资助的抢救性康复服务,这对残疾儿童康复、发育和减轻中长期社会福利负担有积极意义。不过,将其写入地方法案属“超前”行为。《中华人民共和国残疾人保障法》作为C法案的上位法并未涉及“0~6岁儿童条款”,部分地方政府对学前残疾儿童的康复问题也仅做了原则性规定。(27)虽然南方省残联早在2000年就开始倡导残疾儿童康复政策立法(28),但终因省人大认为“在全国率先提出并启动立法程序,属于‘开荒造田’的立法项目”(29),因利益诉求协调、法条论证难度较大而被暂时搁置。2009年,南方省再次尝试将该议题纳入立法程序,属全国首例。同时,“0~6岁儿童条款”在立法中遭到多方反对。C法案依例由南方省残疾人联合会(下简称:省残联)负责调研、起草。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》2016年第2期

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