高秦伟:论行政裁量的自我拘束

选择字号:   本文共阅读 158 次 更新时间:2016-10-12 23:06:42

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高秦伟  

   摘要:  对于行政裁量的控制,美国行政法长期予以关注。在诸多的理论中,有关行政裁量的自我拘束问题对于中国当下行政法治建设具有积极的参考意义。行政机关自愿采取的自我限制行为,可以减少行政人员恣意行事或因权力导致腐败的可能性。通过自我拘束措施,行政机关将政策得以成文化。行政机关必须遵守自己制定的规则,这是美国阿卡迪原则的核心内容。但这种司法原则还需要其他前提条件的配合,如立法性规则与非立法性规则的界分,进而使其从事后监督的功能转化为具有事前自我拘束的激励功能。

   关键词:  自我拘束,激励,行政规则,行政裁量

  

引言

   行政裁量(administrative discretion)作为行政机关运作的主要内容与特点,长期以来备受美国行政法学者关注。[1]美国法对行政裁量的理解极为宽泛,其判断行政裁量存在与否的标准只有一个,即法律对行政机关的拘束降低从而允许行政机关有选择权,而不管这种选择权是否仅限于法律效果方面。这种情况与大陆法系国家如今不再特别强调不确定法律概念与行政裁量之间的差异有异曲同工之妙。[2]虽然行政裁量大量存在,但无论是宪法、法律还是普通法均要求行政机关要限制自己的裁量。正如学者所言:“行政机关必须在授权法的范围内提供约束裁量的基准”。[3]对此,美国学者进行了广泛的探讨,试图弥补拘束行政裁量的不足、发挥行政裁量的积极功效。[4]除此之外,进一步的研究则集中关注于行政裁量的“自我拘束”(self-regulation)及其效力层面之上。[5]所谓的“自我拘束”被定义为并无法律要求行政机关作出行为时,行政自愿对自己的裁量进行限制的现象。[6]例如行政机关会颁布实施指南与规定“额外的”程序,而相关的法律并没有要求行政机关提供那样的规范与程序。这样的实践引发了行政机关与立法机关、司法机关以及公民之间的关系的变化。本文对此予以重点介绍,以期对中国行政法治与裁量治理提供借鉴。当然,背景性的资料是美国国会长期以来禁止广泛的授权,同时还使用“明确原则”的要求用以指导国会或者行政机关来限制裁量权。[7]这一点与中国并不同,中国法律中对行政机关的授权过于宽泛且缺少拘束,与此同时,近些年来行政机关则一再自我约束,提出要建立“裁量基准”。这固然可取,但是在中国,一方面要意识到法律授权的限制问题(如中国《立法法》10条的具体适用);另一方面要认识到对裁量自我拘束的普及推广可能引发行政机关与立法机关、司法机关以及行政相对人之间关系的变化。同时更需要关注规则制定中法律解释问题。

  

一、自我拘束的概念

   所谓行政裁量的“自我拘束”,是指行政机关自愿采取的自我限制的行为,在许多情况下并无法律、行政命令、法院命令以及总统命令的要求与规定。与以往不同,通过这种自我拘束的方式,行政机关限制自己的选择权而不是扩展自己的选择权。例如,法律授权行政机关阻止“不公正或者欺骗性的行为”,[8]对此,行政机关会结合个案进行判断,但是如果通过自我拘束的方式,行政机关可以提前告诉人们什么是不公正或者欺骗性的行为。[9]从实体上对两种行为进行定义,同时借助公开听证、公众参与等程序提升行政裁量的质量。再如,行政机关依据反垄断法的授权,制定了许多的实施指南用以指导如何展开具体的工作。[10]而食品与药品管理局则要求在颁布指导性文件时,要为公众提供告知与评论性程序,即使美国联邦《行政程序法》并没有这样的规定。[11]当然,美国学者对于自我拘束的范畴也是有争议的,如弗吉尼亚大学法学院伊丽莎白•麦吉尔(Elizabeth Magill)教授指出自我拘束是对行政机关选择的限制,特别是在行政机关并无授权之时,其自愿启动的对自身裁量权的限制。如果行政机关有通过制定规则限制自身裁量权的法定义务,则不属于自我拘束的范畴。[12]

   行政机关对裁量进行自我拘束并不存在疑问,重点在于理解自我拘束可以提供多大程度的限制。一方面,自我拘束的方式仅仅用于指导行政机关的工作人员,并不能约束行政机关的外部行为者。工作人员因未能遵守自我拘束的手段而可能受到内部制裁,但行政机关外部的人员并不能强迫行政机关遵守相关的措施,也不能获得任何的司法救济。而另一方面,自我拘束的方式又在实际中可以约束行政机关,行政相对人也会依赖这种拘束,因为利用自我拘束可以强迫行政机关开展某些活动。因此,法院有时也会因行政机关没有遵守自我拘束规定而否认一项行政行为的合法性。

   但是由于美国国会与法院对于行政机关的监督力度较大,表现为国会可以通过新法,从而改变行政机关的进路;法院可判定行政机关的政策构成了恣意或对法律的不合理解释,从而否定行政机关的政策;新一任总统可以命令其新任命的部属改变此前所作的政策选择。因此,学者认为行政机关作出可信承诺的能力极为有限。[13]然而,事实却并非如此,阿卡迪原则(Accardi prin-ciple)[14]即行政机关遵守自己的规则可以使行政裁量的自我拘束方式成为重要的手段且发挥实际的功效,否则法院将会强制行政机关遵守,如此可以提升行政机关作出可信承诺的能力。该原则之所以能够发挥行政机关自我拘束的积极功能,在于如果行政机关要改变自我拘束的手段存在相当的成本:即一方面因为改变自我拘束的手段需要花费大量的支出,[15]另一方面由此引发的行政行为也将面临司法的审查,行政机关可以制定一部新的规则,但它必须时刻准备着在法庭之上捍卫自己的规则是理性的、并不任意专断,必须解释推翻先前规则也是理性的、并非系任意专断的行为。[16]通过司法判决确定的阿卡迪原则成为促使行政机关真正实现自我拘束的重要工具与装置,值得重点关注。

  

二、阿卡迪原则

   那么阿卡迪原则究竟是如何形成与运作的呢?该原则由美国联邦最高法院在20世纪50年代时经过一系列的判例而产生,命名由来则因United States ex rel. Accardi v. Shaughnessy案而起。[17]阿卡迪原则的发展经历了四个阶段:前阿卡迪时期、阿卡迪10年发展期、70年代以及现代时期。

   (一)前阿卡迪时期:授权立法

   在较早的Arizona Grocery Co. v. Atchison, Topeka&Santa Fe Railway Co.案中,[18]联邦最高法院作出了类似于阿卡迪案的判决。不过该案探讨的是关于铁路运费的规制问题,由于那些规制已难以在如今的公法中成为重要的话题,因此该判决决定的影响力并不大。[19]当时联邦州际商业委员会(the Interstate Commerce Commission, ICC)将两条线路的运费与赔付标准调整为相同的价格,联邦最高法院认为关于赔付的命令无效,因为行政机关忽略了自己以前颁布的规则。首先,法院指出基于权力分立的原则,州际商业委员会被授权来决定合理的费率,其“如同立法者一般,颁布的内容具有法律般的效力”。[20]在行使这一新的授权时,州际商业委员会作为国会的“行政性武器”,需要受限于诸多的原则。[21]其次,法院指出州际商业委员会在行使授权立法时,无权使立法具有追溯力。因此行政机关对于自己以前的有关运费的立法性规则,应该予以遵守。不过这一解释有些牵强,法院一直试图在裁决的追溯性与立法的面向未来性之间进行区分,认为国会应该受拘束于自己的法律,因为它并无权力让法律具有可追溯性。而事实上,法律效力与法律内容并非同一问题,可以认为在这一点上法官理解有误。[22]总体而言,在本案中,法院只是解释了授权立法应该受到某些限制,但对行政机关为什么要遵守自己制定的规则,根据可追溯性来解释显然有误。

   (二)阿卡迪原则10年发展期:避让主义

   从20世纪50年代至60年代10年的发展来看,有许多的案件值得关注。这个时期政府的关注点从经济规制转移到了个人权利,并通过镇压共产党人及其同情者加以实现。首先,澳大利亚人哈里•伯瑞金斯(Harry Bridges)在旧金山当选为激进的国际装卸与仓库工人协会主席,在Bridges v. Wixon案中,[23]他对司法部长发布命令将他驱逐出境的行为提出人身保护令,司法部长认为他是共产党员。联邦最高法院认为司法部长在收集证据时违反了司法部的规则,基于此驳回了下级法院拒绝颁布令状的判决。法官在判决中并没有提及到Arizona Grocery案,而是以联邦宪法上的正当程序条款(Due Process Clause)为依据,指出Bridges的自由受到威胁,应该提供正当程序的保障,但事实上行政机关却违反了自己的程序性规则,如此难以令人理解。不过,本案执笔的道格拉斯(Douglas)大法官并不建议所有违反行政机关规章的行为均违反了正当程序的要求,于是给人带来的疑问不仅仅在于阿卡迪原则的基础究竟是什么,同时还产生了另一个疑惑,即行政机关违反了自己的程序规则时的效果究竟如何呢?

   接下来的就是阿卡迪案本身了。约瑟夫•阿卡迪(Joseph Accardi)是一位意大利人,于1932年非法进人到美国。[24] 1947年美国开始对他实施驱逐,但是他要求中止程序。经过一系列的听证,司法部长发现阿卡迪的名字列于“不受欢迎”的名单之中,于是该部的移民申诉委员会对于驱逐中止的要求予以否决。联邦最高法院的法官认为司法部长违反了自己应该遵守自己规则的原则,司法部长的名单与规则中有关请求中止驱逐的处理程序不符。根据司法部的规则,移民申诉委员会行使裁量权并独立作出决定,而在本案中,而由于司法部长的介入导致对特定的个人产生了偏见,因而也侵犯了正当程序。与Wixon案一样,阿卡迪案也没有提及Arizona Grocery案或者授权原理来发展行政机关为什么必须遵守自己制定规则的理论,而是以正当程序条款来解决本案。

   这一时期的其他判决也基本上沿袭了前述两个案件的判决要旨,如在Service v. Dulles案,[25]因为国务卿没有遵守国务院的规则,法院撤销了国务院因不忠诚而解雇几位“中国通”的行为。在Vitarelli v. Seaton案,[26]法院驳回了内务部任意的解雇行为,理由是内务部没有遵守自己的程序性规则。在此案中,弗兰克福特(Frankfurter)大法官认为阿卡迪原则已经成为行政法上的重要原则,要求行政机关必须为自己的决定作出理由说明。

   经过十年发展,有人认为阿卡迪原则成为了行政法上的重要原则,但问题在于其基础却过于模糊,Arizona Grocery案中阐释的授权立法并没有在以后的案件中得到进一步发展,多数案件皆引用正当程序条款得到解决,这也许是因为在Arizona Grocery案之后发生的诉讼皆涉及到程序的问题。之所以将这一时期称为“避让主义”,是因为多数案件与个人权利保障有关,法官虽然同情这些原告,但也并不愿意因宪法原因而推翻被告的决定,那么此时阿卡迪原则就成为了一种避让性的原则,法院技术性地将案件发回,从而不去引发宪法上的争议。

   (三)20世纪70年代:原则的推广

20世纪70年代是美国行政法发展与变迁的重要时期,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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