喻少如:功能主义视阈下的行政机关负责人出庭应诉制度

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2016-10-12 23:03:55

进入专题: 功能主义   行政诉讼  

喻少如  

   摘要:  行政机关负责人出庭应诉制度自《行政诉讼法》修改后在全国范围内确立及推广至今已近一年,对其关注重点应从制度史梳理、正当性论证、法治意义解读等角度向制度精细化、功能实现等方面转移。以功能主义为研究进路,通过对各地出庭应诉规范文本、相关案例和数据的分析,会发现该制度立法之初的功能预设与实践表达间存在一定的差异,具体表现为规范内预期功能的达成不能、实践中潜功能的显现以及一定程度功能失灵的现象。同时,结合系统论的维度,从行政机关负责人出庭应诉制度赖以生存的行政诉讼制度及庭审结构的角度,提出规则之治的坚守、互动平台的搭建、民本文化的提升等方法,尝试为其功能回归提供一条新路径。

   关键词:  行政机关负责人出庭应诉;功能主义;行政诉讼

  

一、问题的缘起与分析范式的选择

   行政机关负责人出庭应诉制度作为地方法治实践的成果被新修订的《行政诉讼法》及其司法解释所认可、采纳,一直备受关注。其由地方法治实践上升为国家法律规定背后的法治逻辑有二:一是契合了“注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政的能力”、“自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的法治理念。为行政机关负责人设置出庭应诉的作为义务倒逼拥有行政决断权的负责人从组织指挥、事项决策、命令监督的幕后走向诉讼对抗、争议协调、共识凝练的台前,完成如此身份转化的成本则是对法律知识、法治思维需求的增长与重视;二是在行政诉讼中藉由引进这一新制度,为传统封闭对抗型行政诉讼模式提供一个新的出口,使之朝着开放合作的方向转换。学界普遍认为20余年前行政诉讼的登场作为“对峙式的政治模式”形成的标志,对于公民权利意识的觉醒、依法行政的促进以及我国行政法治的建设具有重要作用,但是这种强职权主义色彩下的“对峙”并未在《行政诉讼法》设计的轨道上良好运行,相反呈现出举步维艰的现状,最突出的表现就是行政诉讼审判模式封闭对抗化。继而带来行政诉讼规范性功能的丧失、权力对抗结构失衡以及庭审功能虚置等问题。行政机关负责人出庭应诉制度的诞生正是应对前述中国行政诉讼症结的解药之一,在实质性化解行政纠纷,实现行政诉讼目的方面起着重要作用。

   2016年4月11日,贵阳市中级人民法院公开开庭审理了一起由村民不服贵州省人民政府驳回行政复议申请的行政诉讼案件,作为全国首例副省长亲自出庭应诉的行政案件,受到了广泛关注,人们在讨论副省长出庭应诉的背后也纷纷的关注实施了近一年的行政机关负责人出庭应诉制度如今走到了哪一步?同样,在十二届全国人大常委会第十七次会议分组审议最高法院关于行政审判工作情况的报告中,不少委员针对出庭应诉制度落实不到位的问题,建议国务院研究制定统一的行政机关负责人出庭应诉意见。这给我们的启示是该制度虽然表征为行政诉讼进程中的一项技术性规范,但对其研究并不能止步于规范性功能层面,而是应结合衍生该制度的系统整体即行政诉讼框架及庭审实践来描绘制度运作图景,在这幅图景中,功能实现的考察则显得至关重要,也是检验这味解药灵验度的最佳方案,即行政机关负责人出庭应诉实施近一年是否真正发挥了其应有的价值,还是仅为宣示的制度存在而已?

   现代法律是以充满复杂性与偶然性为其表现形式,同时伴有实证性与随机性的意识,这种实证性与复杂性所指向的制定法不囿于制定法产生于立法者的意志并被赋予权威。于此,法律的同一性在后现代又一次面临挑战,卢曼认为:“现代法律已经变成一种指引和分配机会并且解决社会中的功能失调的机制,这些功能失调问题是迅速增长的功能系统内部分层所导致的一个结果。”“我们不能再从本体论的角度来理解法律,而只能从功能上去理解它”。因此,我们在审视具体的法律制度时,不再局限于正义或道德的角度,需要更多的从社会学角度来考量,以面向未来的角度来考察制度的稳定性与制度功能效用。功能主义作为重要的社会学理论,它从19世纪早期功能主义的开创者孔德、斯宾塞、迪尔凯姆到帕森斯、默顿的结构功能主义,再到晚近的以J•亚历山大为代表的新功能主义,经历了不同的发展形态,内涵也愈加丰富,但在围绕着要素、系统、结构及整合等功能分析的框架理念方面则具有同一性,在功能主义看来,功能分析可以被视为一种解释体系或认知模式,即以功能为研究对象,围绕着功能形态、功能选择、功能对等、功能需求等方面,着重考察事物所呈现的客观效果,以此来解释事物或社会现象。功能分析对社会学之外的其他学科同样具有方法论上的借鉴意义。当然,我们要警惕社会科学中的功能主义主张者易陷入目的论的倾向,即观察者在某个对象的研究中以自身预设的目的对该对象作合理化解释,而全然不顾该对象之所以为这般实际上的原因,削弱“他者”的真实表达,从而滑落至主观主义或保守主义的泥潭。

   功能主义学派代表人物默顿认为功能(正功能)就是观察到的那些有助于一定系统之调适的后果,社会学功能分析范式中关于客观效果的概念包括本文重点探讨的负功能、潜功能等。他主张功能分析这种更加精确的形式不仅包括对现存社会结构之正功能的研究,而且包括对这些结构对于处在不同境地的个人、亚群体或社会阶层以及更为广泛的社会所具有的负功能的研究。当现存社会结构总结果的净差额显然是负功能时,就会产生一种强烈的、明显的要求变迁的压力。接下来,笔者将区别于其他关于行政机关负责人出庭应诉制度的变迁史梳理、正当性论证、法治意义解读等研究方向,而是采取上述功能主义的研究进路,重点考察制度运作中的功能呈现,在力图还原制度真实面貌的同时寻求变革之道。

  

二、规范内的断裂:行政机关负责人出庭应诉预设功能的达成不能

   对某一事项展开系统的功能分析,需要熟知范式中所包含的每一个事项或范畴的基础,其中包括了对主观意向与客观效果的概念的区分,这既是科学运用功能分析的前提,也是对目的论的反思。功能分析总是要假设或公然使用一个社会系统所涉及的某些个人动机的概念。这些主观意向的概念常常被错误地混同于那种与之相关却不同的关于态度、信念和行为的客观后果的概念。默顿关于动机的认知与科特威尔的表述不谋而合,科特威尔认为:“论及法律的作用,可能根本就与其当初得以颁布施行的原始目的不相一致。因此,社会制度可能具有的显著作用,只能根据其作为一个更广阔社会体系诸成分的地位来确定;这些作用也许完全不同于直接与他们维护的有关人所承认的目的。”具体到本文的论题则可以转化颁布施行行政机关负责人出庭应诉的原始目的为何?探究该原始目的看似是可以通过检视制度文本规范作为功能分析的已知资料直接予以获取,但是在接下来的分析结果中,将发现行政机关负责人出庭应诉规范的功能预设与制度实践的功能表达之间存在着一道隐形障碍,它从源头阻碍了预设功能的达成,使预设功能的先天不能实现,表现出规范内的矛盾与断裂状态。

   笔者搜集了国内一百余部出庭应诉的规范文本,通过对各规范制定目的的梳理,发现行政机关负责人出庭应诉制度的预期功能包括行政争议的预防与化解、法治政府建设与依法行政能力的提升和行政审判司法环境的改善与优化三方面。在这三个预期功能内部序列中,争议预防与化解预期功能优位于其他,结合新修订的《行政诉讼法》第一条关于行政诉讼目的的规定所释放出的开放性,能发现此时的行政诉讼程序对于有效的解决行政争议的关切提到前所未有的高度,程序设计也较为偏重于“纠纷解决型的法律过程”,这是行政机关负责人出庭应诉制度所赖以生存的系统环境的追求,也是出庭应诉制度自身的首要功能预设。但是,争议解决作为二者的契合点,在规范文本内的诸多机制设计中并不能体现,规范制定的考量以及规范内部分机制设计甚至直接与该三大功能预设相背离。行政机关负责人出庭应诉制度颁布实施并非保障争议预防化解,而是作为行政自制的产物塑造政府形象,或者旨在实现法治主义的象征功能。

   首先,从规范制定时间与制定主体来看,笔者以“出庭应诉”、“行政机关负责人”、“行政首长出庭”为关键词,通过北大法宝搜集和统计全国部分地方出庭应诉规范文本,其中,从04年至15年的规范文本中规章有4部,其他行政规范性文件有100余部。其中14年、15年颁布的有25部,04至13年颁布且仍在施行的有近60余部,发文主体以政府(政府办公室/厅)单独发文的居多,占据80%以上,以法院单独或者法院、政府法制办以及依法行政领导小组联合发文的较少,占据不到20%。该数据反映了一方面2014年之前该制度存在但多以零星式试点化分散在各地,而新修订的《行政诉讼法》及司法解释颁布后出现的一股立法潮,使得一年多增加的文本量占10年内文本总量的四分之一;另一方面,制定主体以政府为主,各地政府自身制定的大量出庭应诉规范细则构成了该制度运行的实际支撑。各地政府也自2014年后相继重视行政机关负责人出庭应诉的规范与建设,将其作为自身形象、工作作风改进的象征物。其次,这一点也能与出庭应诉案件范围与考核规定相互印证:各地规范文本中不乏出现“本单位当年发生的第一起行政诉讼案件”、“本年度涉诉的前二件行政诉讼案件”“行政机关的行政诉讼案件一年在XX起以上的,行政首长出庭应诉不得少于X起”等划分标准;行政机关负责人出庭应诉工作基本上90%均纳入“年度依法行政工作考核范围”、“年度绩效管理考评体系”进行量化分值,出庭一次加积分,不出庭扣积分。同时从反面来看,关于出庭应诉的程序规范与法律责任限定方面的内容的回避将可能导致制度本身的虚置化,如各地规范缺乏出庭应诉通知书的法院发送义务、行政机关备案与应诉准备等一系列程序;将不能出庭的批准权集中在法制部门、同级政府或上级政府或者仅仅向法院或法制机构书面说明即可;法律责任多集中在内部行政责任,对于其诉讼法上的责任该如何构造,是否应当将不出庭作为对诉讼法上的程序性事实的违背而规定相应的诉讼法上的法律责任则没有涉及。

   笔者并非评判塑造政府形象的追求是有误的,但如此的制度选择与安排并未与实质性化解行政争议的首要功能预设直接相关,也不能为法治政府建设与依法行政能力的提升、行政审判司法环境的改善与优化的功能服务,而止于纯粹的塑造政府形象,是无助于达成行政机关负责人出庭应诉的预设功能,这种规范内的断裂状态亟需修正。但如果就此得出结论显然较为仓促单薄,毕竟从规范内部的角度进行功能预设分析远远不够,还应当更深入关注行政机关负责人出庭应诉的实际运行效果。

  

三、实践中的错位:行政机关负责人出庭应诉的负功能与潜功能的呈现

   负功能或功能失灵的研究价值在于负功能本身蕴含着强制、紧张、压力等因素,产生社会不均衡,诱导社会走上变迁的道路。显功能与潜功能间需要划分的理由包括潜功能对澄清似乎不合理的社会模式所作的分析、把注意力指向富有理论成果的探索领域、潜功能的发现体现着社会学知识的增长以及防止以朴素的道德判断替代社会学的分析。以行政机关负责人出庭应诉为例,存在着封闭对抗加剧或诉讼程序阻断等负功能显现的情形,也存在着对行政诉讼框架内其他制度作用的潜功能的情形,具体如下:

   (一)负功能

   1.相对人过度解读:诉讼程序被阻断

行政机关负责人出庭应诉制度纳入《行政诉讼法》调整的构想在修法进程中就曾出现较为强烈的两极争议,该制度起初并未出现在一审稿,而是在二稿和三稿中形成确定的,受到部分学者专家的异议者,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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