文贯中:土地制度改革急需新思维

选择字号:   本文共阅读 1354 次 更新时间:2016-10-09 20:56:06

进入专题: 土地制度改革  

文贯中 (进入专栏)  
这是中国的农田配置根本区别于市场经济的地方。不仅在农户之间,而且在农村集体之间都不准交易农田。农村人口和土地要素结合的低效,是中国农业逐渐丧失比较优势的主要原因。由于没有土地的交易和兼并,无法知道中国究竟还有多少剩余劳动,使刘易斯模型的预言在中国的制度条件无从实现。

   其次,城市土地的配置完全取决于政府。根据现有宪法第十条,已有的所有城市土地都归国家所有。在这种安排下,没有人操心城市内的每片地块是否已经实现了其价值的极大化。土地的所有者既然朦胧地属于全民,如何通过频繁的交易,也就是试错的过程,寻找每一地块的最高价值呢?我们不仅看到空城和鬼城的蔓延,还看到许多城市不断冒出大广场、大马路、大公园、大绿地,内容空洞。各地还有很多工业园区,长期处于沉睡之中。然而,将近3亿外来打工者却居无定所,往往拥挤在城中村的小产权房中。

   最后,郊区土地的配置也为政府垄断。这部分土地有转为城市用地,获得升值的潜力,因而其配置存在更为严重的问题。不要说个别农户无权决定,连农村集体都无权决定哪一块土地可以入市,转为城市用地。但是,根据宪法第十条,只有为了公共利益,政府才能征收农民的土地。

   所以,目前各个城市政府无论是否为了公共利益,在需要城市用地时,一律将郊区土地征收,禁止农村集体自由交易土地,实际上并不完全符合宪法规定。

   由上所述,现有的土地制度禁止三类土地中的任何一类自由交易,因而阻止了土地市场的发育和土地价格的形成,使土地无法由价格(市场)配置。这种土地制度使最有价值的土地不断转为国有土地,使土地的所有权越来越高度集中,使城市化变为国有化的过程。这是与劳动和资本两者的所有权在民间日益分散的市场导向的趋势正好背道而驰的。

   最关键的一点是,如果所有的土地都不得交易,土地的均衡价格如何产生?土地如何由均衡价格配置呢?

   为此,为了转换土地制度改革的思路,提出以下三点建议。

   首先,为了使包括农田在内的所有土地变得可交易,对农户承包地块的确权颁证应该坚决进行下去,并建议农村集体停止宅基地的无偿划拨。

   其次,在尽快完成上述措施后,回到宪法规定的轨道上来,除了公共利益用地外,政府不得征收农民的任何土地;同时,在不改变所有类别土地的现有用途的前提下,开放所有类别土地的自由交易。

   第三,基于不同用途的土地比例长期失衡,因而它们的价格将出现波动。授权区划和城规部门根据价格差中的信息,微调已有的区划和城规,以便增加价格暴涨类别土地的供应,减少价格暴跌类别土地的供应,以满足对不同类别土地的需求,获得不同类别土地的合理比例。

   这样的思路既满足尽快发育全国统一性的土地市场的要求,又满足有序配置土地的要求,因而有助于实现土地改革的终极目标。同时,土地财政也能转到更能持续的物业税的轨道上来。所有的土地立即变得可交易,能很快产生各类土地的相对价格,符合土地制度改革必须是全局性的要求。

   其次,明确规定所有交易的前提是不改变土地的现有用途,因而交易是有序的,特别是不会立即影响纯农区和已有城区的土地供应。

   第三,在这种改革思路下,郊区农业集体获得了对自己的大部分土地的支配权和入市权,由于不能随便转为非农用土地,他们会立即减少土地供应。这正好防止了对现有土地市场和房屋市场的无序冲击。区划和城规部门可以根据当地城市用地价格变化的幅度,掌握将郊区土地转为各类城市用地的审批速度。

   一般来说,各地的工业用地以及二三线城市商住用地的价格会下跌,从而导致这类土地供应的良性减少;一线城市的商住用地的价格会上升,导致更多的土地流入市场,缓解土地供应的瓶颈,缓解房价上升的压力,解决长期以来土地的供求失衡,也有助于农民工及其家属、子女的就地团聚和定居。

   如此,至少农田的配置,以及城郊土地这两大类的土地配置将立即由土地市场扮演决定性的角色,土地市场由此可以迅速发育起来。

   将来,除了用于公共设施的土地外,城市土地也可以逐步向企业和社区出售。这样可以逐步回收目前超发的货币,增加地方政府的财政收入,改善当地的公共服务。

  

   作者为上海财大高等研究院农研中心研究员、美国三一学院经济系教授

   注:本文是根据在发改委“城乡要素高效配置试验汇报会”上的点评修改、扩充而成,仅代表笔者本人的观点,并承担由此而来的全部责任

   (本文首刊于2016年9月26日出版的《财经》杂志)

进入 文贯中 的专栏     进入专题: 土地制度改革  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/101658.html

13 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网