许耀桐:治理与国家治理的演进发展

选择字号:   本文共阅读 1565 次 更新时间:2016-10-08 16:46:04

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许耀桐 (进入专栏)  
治理也就是统治,而作为统治的治理,必须维持一个阶级对另一个阶级的剥削和压迫的规矩和秩序。作为近代的、新兴的资本主义国家,也是建立在暴力的基础上,并凭借暴力维持自己的阶级统治。马克思恩格斯曾指出,国家的本质特征在于,它是凌驾于社会之上和人民大众分离的公共权力。[15]在这种公共权力的形成时,国家就体现为军队、监狱、警察等暴力公共权力机关,起到镇压的功能。当然,国家在进行统治的同时,为了把被剥削阶级控制在其生产关系的秩序范围内,也具有非暴力的社会管理职能,如兴修水利、兴办教育,实行社会救济、环境保护等。此外,国家也具有经济管理职能,表现为国家通过不同形式干预经济活动,直接为剥削阶级的经济利益服务,其实质在于通过国家干预来加强对劳动阶级的剥削,从而巩固剥削阶级的政治统治地位。因此,从国家产生开始,统治人民和管理社会的机构和职能也就同时产生了。但与其统治的机构和职能相比,管理的机构和职能并非是主要的。

  

   ——管制型。资产阶级取代封建阶级后,随着资本主义国家政权的逐渐稳固,资产阶级统治者开始转向对于公共行政事务的治理。资本主义国家也就从早期赤裸裸镇压的统治型,转向了更多的处置社会公共事务的管制型,这是国家治理的第一次转型。

  

   管制型治理的基本特点在于,一是严谨精准,公务员讲专业技术性。科层制拥有完美的技术化程序和手段,不仅愈益倚重各类专家,而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化。从19世纪中叶到第一次世界大战结束,英、法、美等主要资本主义国家陆续建立了公务员制度,用以协调资产阶级内部的矛盾和冲突,节省政府开支,抑制和减少了腐败。二是责任到位,公务员的从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的,每个职务本身的规定细致而明晰,使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。美国学者威尔逊1887年发表《行政之研究》,主张把政治和行政分开科学管理,另一学者古德诺于1900年发表《政治与行政》,认为政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。在政府里的政务官负责作决策决定,贯彻执政党和国家的政治意图,公务员则只负责具体的执行办事。三是法治原则,公务员讲法律条文规定,受制度约束,必须依法办事。马克斯·韦伯创立了科层制理论,确立以科层制为核心的行政组织理论,确立了法理型的命令――服从关系。韦伯指出,现代国家是通过法定选举产生的,具有合法性。因此政府内部科层制结构的上下级关系是命令――服从类型。在法理型命令――服从类型中,个人对领导的服从是根据所认可的法律对职级制表示承认。服从,不是对个体的服从,而是体现于对由法律规定的某个职位的服从。管制型的治理表明,国家是一个庞大的官僚制度机器,政府无所不能、无所不管,具有垄断性、神秘性,不讲经济效益,具有无限扩张倾向,正如英国学者帕金森总结的国家患有“机构病”,不断进行自身机构和人员的扩张、膨胀。管制型的国家和政府发号施令,民众得求它办事。它高高在上、冷若冰霜,正像老百姓所怨言的“门难进、脸难看、话难听、事难办”。

  

   ——管理型。针对管制型治理的弊端,20世纪60年代欧美国家发起了行政改革运动,使国家的行政管理进入了“新公共管理”的阶段,这是国家治理的第二次转型。

  

   新公共管理的理论大家奥斯本、盖伯勒等人主张,政府“掌舵而不划桨”,要对政府角色定位,把决策制定(掌舵) 和决策执行(划桨)分离。为了实现两者的分离,新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性的职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等。由于政府不再干预具体的公共事务,而且重视第三部门组织的作用,可以减少机构人员,实现大社会、小政府。新公共管理理论提出,“公共品”如国防、公安、城市基础设施等必须由政府独家经营,但政府在采购中容易产生寻租活动,应在政府管理中引入市场竞争,通过招标,降低成本。同时,将企业管理的理念和方法引入公共部门,企业家是最精明的,最知道优化配置,要提升绩效,对精明管理的官员进行奖励,建立有使命感的政府。

  

   新公共管理在实践中也存在不少问题,发生不良的影响,例如:对市场机制过分推崇,具有严重的市场化倾向,过于讲究经济效益,把政府等同于企业,鼓励了一切向钱看的动机,导致了公共服务意识的弱化;过于强调绩效管理,对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估是必要的,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估;有害的私营化,公营部门过分私营化,实际上是放弃政府公共服务职能,逃避政府必须承当的提供社会福利的责任。由上可见,新公共管理以市场化和企业化管理作为其核心理念,形成一个高效率、低成本、重绩效的行政管理机构,可以说它是非常有效的管理型国家,但它的服务确实还不到位。

  

   ——治理型。针对着新公共管理的弊端,20世纪90年代兴起了治理理论,使当代国家转向治理型,这是国家治理的第三次转型。

  

   治理型的国家,是后工业社会出现新情况、新问题的要求。在后工业社会中人们的价值追求也日趋多元化,他们对国家治理的多样化也提出了更高的要求。当代之所以兴起治理理论并要求国家转向治理型,显然是因为治理比统治、管制、管理具有更广泛的适用范围,治理中的权力主体是多元的、广泛的,其手段也是多元的、相互的,强调沟通和协调。概括地说,治理和统治、管制与管理之间存在着以下几个方面的不同:

  

   第一,主体不同。治理的主体远远要超过统治、管制、管理的主体。统治、管制、管理的主体主要是指以公共权力为后盾的公共组织或公务人员,国家成为中心和关键之所在;而作为治理的主体,国家权力组织并不是唯一的中心,其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等等都可以是权力的中心,都可以参与共同进行决策和管理,主体和权威出现了多元化。

  

   第二,权源不同。在权力的来源上,统治权、管制权、管理权都统一来自国家权力机关的自上而下的一级一级授权,并由被授权的权威机关行使。治理权则并非由上级权威机关授予,而是来自公众认可或社会契约赋予,甚至由人民直接行使,这便是自治、共治。

  

   第三,对象不同。统治、管制、管理在大政府时代可以说是控制着社会生活的方方面面,人们的一切都是其调控的对象;当进入到小政府的时代,政府的作用范围大为缩小;对于治理来说,由于主体的界定不同,其对象范围带有很大的伸缩性,它既可以是一个学校、一个公司所属的人、财、物等,也可以是一个民族国家甚至是世界范围内的事物。从现代的大企业到学校,现在的治理可以取代政府的控制,渗入人们生活的各个领域。

  

   第四,手段不同。统治、管制、管理采取的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主,有时甚至是军事性手段,以实现对社会的强力控制。而治理的手段除了国家的手段和方法外,更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。“治理的主要特征不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’,而是由国家和私营部门合作。”[16]治理的手段是复合的、合作的、包容的,协商的,有效性得以增强。

  

   第五,运作不同。统治、管制、管理的层级是金字塔形的,权力顺着科层制的流向自上而下地垂直分布,以政府的权威对社会事物实行单向度的、强制的、刚性的控制,其作用的对象只能表现为接受和服从。而治理,由于参与主体的多元化,在迈向共同目的地的过程中,各个主体间的协调和沟通十分突出。治理的层级是扁平化的,所拥有的运行机制,不仅依靠政府的权威,而且是合作网络的权威。治理强调公民和社会机构的参与,其权力运行向度是多元的、相互的。治理的权力更多的是作水平的运动,权力的流向是双向或多向的互动。

  

   和统治、管制、管理相比,治理显然具有更大的优势,一是更能够发挥人类处置自身的公共事务正能量;二是更能调动全社会的积极性;三是更加的科学、民主、有效率。治理型的国家,将是国家治理的终结,这之后将进入人类未来的社会治理。为此,可以将国家治理的类型和转型走向用下图表示:

  

  

   综上所述,当代的治理和国家治理,是具有广泛适用性的概念,是指各种国家公共机构或社会的、私人的机构乃至个人,共同处置公共事务的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。对于中国而言,国家治理无疑必须坚持党的领导和政府主导,但同时需要强调民主、法治、多元、合作,打破近现代以来传统意义上的国家与市场、政府与社会、公共与私人的两分法,淡化国家与市场、政府与社会、公共与私人之间的分界线,在治理的主体、职能、方法等各方面都要作出扩展,以取得国家治理的有效性。

  

   注释

   [①] [美]摩尔根:《古代社会》上册,第6页,商务印书馆1981年版。

   [②] [美]摩尔根:《古代社会》上册,第38页,商务印书馆1981年版。

   [③]《马克思恩格斯选集》第4卷,第84页,人民出版社1995年版。

   [④]《马克思恩格斯选集》第4卷,第84页,人民出版社1995年版。

   [⑤] [美]摩尔根:《古代社会》上册,第217页,商务印书馆1981年版。

   [⑥] [美]摩尔根:《古代社会》上册,第218页,商务印书馆1981年版。

   [⑦]《马克思恩格斯选集》第4卷,第97页,人民出版社1995年版。

   [⑧]《马克思恩格斯全集》第21卷,第194页,人民出版社1965年版。

   [⑨]《马克思恩格斯选集》第4卷,第171页,人民出版社1995年版。

   [⑩]《列宁全集》第31卷,第6页,人民出版社1985年版。

   [11]《马克思恩格斯全集》第21卷,第196页,人民出版社1965年版。

   [12] [古希腊] 柏拉图:《理想国》,第28页,商务印书馆1986年版。

   [13] [古希腊] 亚里士多德:《政治学》,第41页,商务印书馆1965年版。

   [14] [古希腊] 亚里士多德:《政治学》,第43页,商务印书馆1965年版。

   [15] 参见《马克思恩格斯全集》第21卷,第32页,人民出版社1965年版。

   [16] 俞可平:《全球化时代的政治管理模式》,http://www.sixiang.cnedu.org/99110/9911131.htm。

  

   载《中共福建省委党校学报》2016年第9期

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