严泉:转型需要代价

选择字号:   本文共阅读 785 次 更新时间:2016-09-28 14:52:47

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严泉 (进入专栏)  
而不是我们中国人熟悉的由中央来裁决。当地方之间发生争议,比如江苏省和浙江省发生争议,由参议院进行裁决,因为参议院代表地方,它作为立法机构可以有这样的权威进行裁决。

   第三,我们知道中国一个省相当于欧洲一个国家,省自治也会造成一定意义上的省权独大与分离,所以为防止地方势力坐大,宪法设计的时候,在省自治之下赋予了县自治的地位,这就是我说的"地方二次分权"。以这种方式,省权又受到了县自治权的制约,所以实现了地方的二次分权,同时也有效化解了省一权独大的情况。所以当时不是我们所认为的单纯模仿西方,而是考虑到中国的国情,有制度方面的创新。

  

   澎湃新闻:一般认为,袁世凯1914年非法解散国会,是使用非法手段破坏制宪进程,应为民初关键的政治制度转型失败承担主要责任。这样的评介对于袁世凯来说公平吗?

  

   严泉:这个评价是一种所谓后果式的评价。任何事都要有前因,才有后果。这方面推荐陕西师大张华腾教授的研究,他主要研究袁世凯和北洋新军。

   总的来说,袁世凯属于实用主义政治家。他没有很明确的政治理念,所以在清末新政的时候,当立宪对他有利的时候(袁有机会通过立宪担任总理大臣),他就会变成一个支持立宪的政治人物,但这并不能说明他对立宪有多了解,或者在政治理念方面是个立宪主义者。

   同样地,因为如果在满清,袁世凯最高也只能做到总理大臣,而且位置也是不稳定的,因为他是汉人。但是如果民国建立,他能做民国总统的话,从中国人传统思维来讲,总统就相当于皇帝了,这个职位自然对他有吸引力。所以袁世凯在辛亥革命、民国成立的创建过程中,能够有这么大的转变,与他的利益诉求有关,也不是说他对共和政治了解多少,而是他认为新制度给他带来的利益大于旧制度。

   我们如果讲袁世凯在1914年非法解散国会,使用非法手段破坏制宪进程,最后导致政治转型失败,还是要做一个时间节点的划分。这个节点是1913年10月31日《天坛宪法草案》的制定完成。

   在此之前,袁世凯介入制宪等活动应该说是合法的,也就是说他希望以合法的方式来影响制宪进程。他希望宪法草案最后形成的政体制度的最好是总统制,这样对他的权力是有利的。从实施过程来看,他介入的方式,包括请议员吃饭、派代表去陈述、在媒体上制造舆论、授意部下通电国会表达制度诉求,都是合法的。但是在这之后,包括取消国民党议员的资格、停止国会运作,就是非法的。

   《天坛宪法草案》制定完成之前的袁世凯对国会基本上是尊重的,有一个重要的史实:国会是在天坛祈年殿这个地方制宪,无论是议员的交通补助、出席费,还是制宪会议正常的行政支出,都是需要经费的。这个经费当时财政部有专门拨款,档案中记载,财政部专门拨了3000元给制宪议会作为行政经费支出。从这里看得出来,议会的制宪活动还是有保障的,不光是时间、地点,还有经费。

   所以对袁世凯这样的政治人物,一方面要承认他有历史局限性,即对新式民主制度认知有限;另一方面要看到他实用主义的特点。他毕竟是一个政治人物,要对自己的利益深谋远虑。

  

   澎湃新闻:回望民国初年的宪政实践,制度设计中存在哪些缺陷?今天我们可以从这段历史中吸取哪些经验和教训?

  

   严泉:一是国家政体制度的选择。大家熟悉的有议会制、总统制。而这两种制度各有利弊,除了考虑一个国家的历史、文化、传统等因素之外,还要考虑到当时的实际情况,特别是政治格局特点。没有最完美的制度,只有最合适的制度。

   考虑到中国传统,无论是民国初年还是此后的政治发展,法国式的半总统制度比较符合中国的传统。这种半总统制,也叫双首长制,国家既有总统也有总理。有总统比较符合我们行政集权的传统,我们总觉得国家要有一个有实权的总统。有总理比较符合民主政治的特点,总统的权力要得到一定的制约。从法国经验来看,1958年之后采取的半总统制也获得比较好的发展,而此前的法国,特别是第三、第四共和国都是非常混乱的,因为采取的都是议会制。中、法两国的传统还是比较相似的。

   二是国家结构的选择,即如何处理中央和地方的关系。我们常见的也有两种,一是单一制,另一个是联邦制。同样,联邦制比较适合中国当时的实际情况。民国初年设计出的那套具有中国特色的联邦制度,给我们留下了深刻的印象。就像现在很多学者认为中国的财政制度是财政联邦主义,采取这样的改革是为了适合现代国家制度建设的需要。

   三是政治妥协的重要性。民主政治和暴力革命是不同的,很多时候需要策略性妥协,达成重要的共识。比如辛亥革命导致民国的建立可以说是一种策略性妥协,让袁世凯担任临时大总统也是。但是立宪却不同,立宪最后设计出一个什么样的政治制度,这实际上是一种制度性妥协。制度性妥协不是策略性或者一时性的,而是把大家的利益通过一个国家的根本大法--宪法上得以体现。这样的话,大家能感觉到如果按照这个制度运作的话,以后大家的利益能通过国家宪法得到保障和体现。所以制度性妥协是非常重要的,立宪能否成功,往往看各种政治力量能不能达成制度性妥协。达成之后,各种政治与法律规范才能运转下去。

   四是要有政治渐进主义思维模式。民主化进程是长期性的,这不是为倒退找借口,而是一个渐进式的发展。著名的美国学者塞缪尔·亨廷顿对民主化的研究对我们有一个启发,他认为对很多国家来说,第一次民主化往往是失败的,但是由于人们能够吸取经验,第二次或者第三次成功的概率就比较高。

   放在中国的历史上看,北洋时期其实也就十几年时间,真正存在议会政治不到十年的时间,中间有好几次都中断了。从这个意义上讲,我认为在观察这一时期的议会政治民主化进程时,不要试图通过这十年得出一个结论性的看法,这显然不是太客观,因为毕竟时间很短,很多国家的民主化进程都是上百年。

   五是政治改革的心理。中国人对现代民主政治还是不太熟悉,往往对民主有两种看法,一是民主完美论,把民主政治描绘得非常完美,因为民主政治在中国时间比较短,大家会想象得很完美,而一旦发现它不完美,就会造成极度失望,这是不太好的心理认知。实际上今天美国的政党政治也存在很多问题,类似像《纸牌屋》这种美剧体现出来的那样。政党政治有公开竞争,也有内幕交易等黑暗的一面,但是没有办法,现代民主政治需要这样一个平台和工具。二是避免思维从宪政万能论到宪政无能论的转变。这和民主完美论有一定关联,一开始是宪政万能论,因为我们中国人接受宪政民主是从工具性的角度,特别是强调宪政民主与国家富强的关联,而西方国家是先从公民权利,即私权的角度来接受它。所以我们往往一旦看到民主政治不能在短时间内让国家富强起来,就会迅速对它失望,认为是无能的政治体制。所以1924年之后国民革命的兴起,其实就是知识界的这种宪政无能论思维的外在体现。

   最后,从民主政治发展的阶段性来看,我们必须承认它是有阶段性的。所以对民国时期的民主化进程进行评估时,我觉得一个重要的指标不应该是20世纪的民主,而应更多地考虑到19世纪民主政治的指标。因为它存在阶段性,只要认为它还是处在早期民主化阶段,就还是应该用早期民主化的标准来评价它,而不是用现在已经比较发达、成熟的民主政治来评价。

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