夏泽祥:论我国转型时期的宪法实施

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2016-08-10 16:46:09

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夏泽祥  

  

   摘要:我国宪法实施状况不佳的根本原因是民主不发达。这一现实决定了,我国宪法的实施必定是一个渐进的过程。宪法实施应当以宪法文本为中心,以国家机构规范的实施为出发点,通过加强全国人大及其常委会的权力和地位来发扬民主,其切入点是宪法监督机构的建设——在全国人大或其常委会之下设置宪法委员会,专司宪法实施的职责。宪法委员会发挥本身的能动性,逐步由从属性的违法审查机构过渡为独立的违宪审查机构,宪法实施的重心由国家机构规范转向基本权利规范,这是宪法实施的基本路径。权利文化、宪法委员会的主观能动性、公民的权利需求以及执政党的政治理性,是宪法实施的动力源泉。宪法在实施过程中,必须不断完善和发展,保持稳定性和适应性的平衡。

  

   关键词:民主 立宪主义 宪法实施 违宪审查 宪法监督

  

   夏泽祥,山东师范大学法学院教授,法学博士。

  

   我国现行宪法是一部适应改革开放之需而诞生的宪法,可谓“改革宪法”。[1]实施宪法的重要性不仅无人敢于公开否认,反而总是得到周期性的极端肯定,但宪法与现实生活的疏离是一个不争的事实,这使学界对宪法实施状况的认识出现了分歧。少数学者认为,过去30多年间,我国改革开放在多个领域尤其是经济领域取得的引人注目的成就,与现行宪法的保驾护航是分不开的,因此,现行宪法已经得到了有效实施。这是宪法实施的“肯定说”。[2]“否定说”认为,现行宪法是一部被“捧杀”、被虚置的宪法,这种否定性评价以流布久远的法谚俚语“根本大法,根本无用”最为传神,堪称主流观点。近来的一项专门研究显示,我国现行宪法并未得到有效实施,也并未被完全虚置,而是呈现出“一种有规则的倾斜性”实施形态,具体而言:在宪法文本中,有关国家总体秩序纲领(第一章总纲部分)、国家机构规范(第三章国家机构部分)以及公民的基本义务条款,一般均能得到相对较好的实施,而基本权利保障条款、国家权力机关职权条款、司法机关职权独立性条款等,往往属于“有待得到有效实施”的宪法条款。[3]但是,不能因此得出我国宪法“部分地得到了有效实施”的结论。宪法实施的这种结构倾斜性,也反映了其价值倾向上的结构倾斜性,即:那些得到较好实施的仅仅是体现着国家主义价值观的条款,而那些有待实施的则是体现着立宪主义精神的条款,我国现行宪法的实施体现了国家主义的价值倾向。[4]众所周知,宪法的基本精神是“权力制约,权利保障”,宪法实施自然应当体现这种立宪主义价值观。尽管该研究极力避免做出过于直白的否定性评价,但其内含着“否定说”的精神实质则是勿庸置疑的。所以,如何实施宪法仍然是一个悬而未决的理论问题。

  

   当前,我国的社会转型已经走到拐点,未来的路向选择取决于对当下社会现实的理性分析。哲学、历史学、社会学、经济学、法学等学科的代表性观点一致认为:公平正义的阙失是当今社会的主要症结,[5]官民矛盾是各种矛盾中的主要形态,[6]解决之道是约束公权力。[7]有哲学学者比喻说:西方的问题有点像工人和雇主订合同时,争论劳动力和资本的份额回报,以何种比例为公正;而中国的问题是,当小偷和强盗以非法手段窃据财产时,有没有警察(在场)?形势甚至可能严峻到这个地步:当警察也开始偷和抢时,该怎么办?[8]这个极简短的比喻,以寓言的形式凝练了社会科学界的以上三个共识。对于如何制约公权力,社会科学界学者形成了第四个共识——实行民主、法治、宪政。[9]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》重申了“依宪治国”的重要性,反映的不是学者们的一厢情愿,而是社会的共识、时代的要求。因此,探讨转型期的宪法实施问题,具有紧迫的现实意义。

  

   一、宪法实施的渐进性

  

   在现行宪法生效30多年之后的今天研究宪法实施问题,主要是从理论上厘清宪法实施的路径问题。梳理以往关于宪法实施的研究成果可以发现,[10]在实施宪法的路径上,主要有两种主张。第一种立足于理想主义立场,认为宪法的有效实施即基本权利规范的实施,[11]这是一种取法乎上的路径,离现实有较大的距离。第二种立足于现实主义立场,主张通过依宪立法、依法行政、行政诉讼、行政复议等方式来实施宪法,[12]这一主张隐含的前提是,承认国家机构规范的实施即宪法的有效实施。第一种方式可谓之宪法的“实体性实施”或者“消极性实施”,集中体现了宪法的立宪主义价值,反映了宪法实施的高级水准;第二种方式可谓之“程序性实施”或者“积极性实施”,包含着权力行为“不违宪”的最低要求,也存在着背离立宪主义价值的危险,反映了宪法实施的初级水准。[13]

  

   笔者认为,探讨我国宪法实施的路径时,离不开对以下两个问题的关照:

  

   (1)宪法实施的前提是什么?已故宪法学家钱端升先生曾断言:“成功的民主宪法皆先有民治而后有宪法,先于民治的宪法皆为失败的宪法”。[14]当代宪法学者的主流观点也认为,从一般意义上来说,只有以民主为基础,才会有宪法的产生和实施,离开了民主,便不会有宪法的产生,即使宪法被煞费苦心地制定出来也得不到实施。[15]实现民主是宪法得以实施的前提,这可以说是一个毋庸置疑的真理。那么,我国当前的民主状况如何呢?李步云先生认为,以下四项民主的内容与制度是最基本的,并适用于任何国家:其一,政府应由普选产生,这种选举应是自由的、公正的,要能真正反映出选民的意志;其二,被选出的国家权力机关,要能真正掌握和行使国家权力,不能大权旁落,而为其他并非普选产生的某个人或某一组织所取代;其三,国家权力结构应建立和完善分权与制衡机制,以防止权力不受监督而腐败;其四,人民应当充分地享有知情权、参政权、议政权和监督权,借以保证在代议制条件下国家权力仍然真正掌握在人民手里。一个国家如果切实建立和实施了以上基本制度,就是实现了民主。就我国而言,在这四个方面还有很长的路要走。[16]蔡定剑教授曾经指出,我国当前的一切矛盾和问题,最根本的原因是“民主的缺失”。[17]这两位学者点破了一个为许多人所讳言的事实——当前我国的民主并不发达。我们不能因为违宪审查是宪法之最高法律效力的标志就幻想立即建立这种制度。当前我国宪法实施的主要任务不是建立和实施违宪审查制度,而是发扬并实现充分的民主。只有在民主充分发展之后,违宪审查才有现实性可言。换言之,民主不发达的现实为我国宪法实施规定的是一条渐进性路径——从目前民主不发达的现实出发,争取落实宪法所规定的民主内容;在民主不断发展的过程中,宪法的“权力制约,权利保障”精神逐渐得到认同和落实,宪法自身也不断完善和发展,宪法实施才能逐步进入良性循环。

  

   (2)宪法实施的内容是什么?顾名思义,宪法实施是对宪法文本的贯彻和落实。既然国家机构规范和基本权利规范都是宪法文本的内容,那么,程序性实施和实体性实施都是宪法实施的方式,但应以立宪主义价值为依归。在实际生活中,不尊重甚至轻视宪法文本已然成为我国社会的普遍现象,这是一个不容否认的事实。当前我国正处于社会转型期,利益关系复杂,社会矛盾与冲突凸显,从公共权力活动到普通民众生活,都存在诸多宪法问题,急需确立社会共识,寻求共同体的核心价值。但是,实现宪法共识要充分尊重宪法文本。[18]那么,现行宪法的文本是否值得尊重呢?笔者认为,答案是肯定的。虽然现行宪法文本具有历史的局限性,存在某些缺陷,但现行宪法因为有了序言第13自然段和第5条,足以称得上是一部优秀的宪法。退一步讲,宪法是妥协的产物,必定是矛盾的结合体,不可能完美无缺。现行宪法的缺陷是利益分歧和矛盾的反映,恰恰是因为存在这些缺陷,宪法才能够把各种歧见和利益冲突纳入宪法框架之中。因此,我们不能因为现行宪法有缺陷而否定其权威,否认其实施的必要性。相反,我们必须承认,宪法文本应当得到充分的尊重,宪法的实施应当以宪法文本为中心。

  

   基于对以上两个问题的考量,笔者认为,民主不发达的现实决定了我国宪法的实施是一个渐进的过程,一个需要我们既远眺违宪审查的理想图景,又不断回顾政治现实,让目光在理想和现实之间来来回回的过程。在这个过程中,我们时刻不应忘记,理想和现实的联结点是宪法文本。站在现实主义与理想主义“视域融合”的立场上,笔者将我国宪法实施的进路作如下两个维度的描述:从实施内容角度看,体现为从国家机构规范到基本权利规范的转变;从宪法实施的保障角度看,体现为从违法审查到违宪审查的转变。当然,在这个动态的过程中,宪法实施需要由多种因素提供动力,而宪法本身亦须不断发展以实现适应性与权威性的统一。

  

   二、宪法实施的内容——从国家机构规范到基本权利规范

  

   强调民主是宪法实施的前提,目的是强调国家权力必须由民意来监控。当今中国的民主,可以归纳为“三大民主”:由人大制度展开的关于国家权力组织和运行的“人大民主”,执政党的“党内民主”,以多党合作和基层群众自治为主要内容的“社会民主”。那么,我国的民主发展究竟应以何者为先?有的学者主张以“党内民主”为先,有的主张以“社会民主”为先,其实都不无道理。站在尊重宪法之根本法地位的立场上则不难得出结论,既然人民代表大会制度是我国最根本的政治制度,“人大民主”就理应成为我国民主发展的突破口。[19]

  

   发展“人大民主”的基本要求是落实现行宪法中“全国人民代表大会是最高国家权力机关”的规定(第57条)。如何落实这一规定精神,使人民代表大会(及其常委会)真正成为不受任何个人、机关、团体之控制的民意表达机关,换言之就是如何健全、完善和发展人民代表大会制度的问题,[20]其中不仅涉及宪法的修改,还涉及组织法、选举法、代表法、监督法的修改,甚至还涉及到某些法律(如政党法、行政编制法)的创制。这些法律的创制、修改、实施是一个复杂的系统工程,但最终都归结为宪法文本中的国家机构规范的修改、完善和实施。所以,从根本上说,人大民主的发展应以实施宪法中的国家机构规范为起点。

  

尽管我国现行宪法中的国家机构规范是得到较好实施的部分,但也存在着显而易见的片面性,即:关于行政机关的授权规范实施得较好,而关于立法机关、司法机关地位的确认规范实施得较差;关于行政机关的授权规范的实施存在着较为普遍的有权无责现象。因此,国家机构规范的实施从形式上看是宪法的实施,但实质上是违背立宪主义精神的。我国现行宪法的实施状况不佳,不仅指基本权利规范没有得到有效的实施,(点击此处阅读下一页)

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