陈国权 陈晓伟:复合过错、单一追责与集约式反腐败

选择字号:   本文共阅读 378 次 更新时间:2016-08-05 23:47:46

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陈国权   陈晓伟  

  

   [摘  要]贿赂犯罪是受贿人、行贿人的共同犯罪;同时公共权力都设置组织领导的连带责任制度,公职人员受贿其领导应负领导廉政责任。因此,作为腐败现象的主要形式,公职人员收受贿赂事实上存在至少三方的过错,既受贿人、行贿人与领导,是一种复合过错现象。因此,惩罚受贿者、行贿者和追究组织领导的连带领导责任是我国法律法规的必然要求,但实践中却一直没有得到有效实施,从而引发了反腐败只惩罚受贿人的单一追责问题。究其原因,一方面,法律和制度缺陷,监督机关和司法机关的绩效偏好等原因使得行贿犯罪得不到有效控制;另一方面,由于组织廉洁并非政府治理的优先目标,以及问责制度设计不健全等,领导的廉政责任难以受到追究。要解决腐败现象的复合过错与单一追责的矛盾,应该采取集约式反腐败措施。集约式反腐败是指综合运用包括惩处受贿犯罪、打击行贿犯罪以及追究领导的廉政责任等多种手段在内的组合遏制和惩罚腐败。集约式反腐败是反腐败法治化的必然要求,不仅体现有法必依、执法必严,也是廉政制度有效性的制度保障。

  

   [关键词]复合过错  集约式反腐败  行贿受贿  领导问责

  

   一、问题提出:腐败的复合过错与单一追责

  

   贿赂犯罪是受贿人、行贿人的共同犯罪;同时公共权力都设置领导的连带责任制度,组织领导对组织成员的受贿行为负领导廉政责任。公职人员收受贿赂还可以细分为两种情景,一是行贿是主动的,公职人员违法收取贿赂,在这种情景下,行贿受贿共罪是无可争辩的。公职人员受贿是职务犯罪,组织领导也负有责任。另一种情景是公职人员以公共权力索贿,对方是被迫行贿,其法律责任与主动行贿大不一样,但这种情景,说明公职人员所在组织的管理存在严重问题,领导责任要负有更大的责任。总之,不管哪种情景,公职人员受贿是一种复合过错,也就是说这一行为是由多个主体的过错产生,因此应有多个主体承担责任。因此,作为腐败现象的主要形式,公职人员收受贿赂事实上至少存在三方的过错,既受贿人、行贿人与领导,我们将之称为“复合过错”现象。

  

   腐败行为是一种典型的复合过错现象,但现实生活中对腐败的惩罚往往是单一追责,即主要对受贿公职人员追责,少有或轻微地对行贿人与组织领导追究责任。根据最高人民检察院的统计数据,2009年至2013 年,全国法院受理一审行贿犯罪案件共计12821件,生效判决人数12364人;受理一审受贿犯罪案件共计53843件,生效判决人数48163人。也就是说,行贿犯罪案件收案数仅为受贿犯罪案件的24%,行贿犯罪案件的生效判决人数仅为受贿犯罪案件的26%。[①]从量刑程度上来看,根据我国的刑法典,受贿罪最高可判处死刑,而行贿罪最高可判处无期徒刑,且在某些情况下还可以减轻或免于处罚[②]。2009年至2013年人民法院判决生效的案件中,行贿犯罪案件中宣告无罪的共8人,无罪率为0.06%;判决适用缓刑和免予刑事处罚的共9261人,缓、免刑适用率为75%;判处重刑的共379人,重刑率为3%。受贿犯罪案件中宣告无罪的共53人,无罪率为0.11%;判处适用缓刑和免予刑事处罚的共计24030人,缓、免刑适用率为50%;判处重刑的共16868人,重刑率为35%。[③]这体现出我国的立法和司法实践中都对于行贿罪表现出了明显宽容,行贿和受贿犯罪所受到的打击力度差距显著。

  

   现实中对于受贿官员的上级领导进行追责也并不常见。领导只要自己不腐败,下属廉洁与否则与其关系不大。领导对下属有监督的权力,却对下属的腐败行为不负连带责任。即便进行了责任追究往往在处理上也会失之于宽、失之于软。绝大多数腐败案件中,受贿官员的领导并未受到处罚,或仅以批评、检讨等形式代替了本应受到的更为严肃的责任追究。我国1998年制定《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,规定党风廉政建设领导责任制度,但事实上鲜有依据这一规定追究领导的廉政责任,《规定》一直处于“制度空转”状态。

  

   由此可见,对腐败行为的单一追责现象在我国十分突出。实际上,对除了受贿人之外的另外两方负有过错的主体——行贿人与受贿官员的领导——进行责任追究,有着明确的法律和党的规章的依据。根据我国的刑法典,向公职人员行贿或介绍贿赂均为犯罪行为。《刑法》第三百八十九条、第三百九十条和第三百九十二条分别规定,“为谋取不正当利益,给予国家工作人员以财物的,是行贿罪。”“对犯行贿罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;因行贿谋取不正当利益,情节严重的,或者使国家利益遭受重大损失的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,或者使国家利益遭受特别重大损失的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产。”“向国家工作人员介绍贿赂,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。”在领导廉政责任追究方面,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(1998年颁布,2010年修订)第十九条规定:领导干部出现“对党风廉政建设工作领导不力,以致职责范围内明令禁止的不正之风得不到有效治理,造成不良影响的”,“疏于监督管理,致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的”等七种情形时应该对其进行责任追究,第二十条、二十一条又进一步规定:“领导班子有本规定第十九条所列情形,情节较轻的,责令作出书面检查;情节较重的,给予通报批评;情节严重的,进行调整处理。”“领导干部有本规定第十九条所列情形,情节较轻的,给予批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查;情节较重的,给予通报批评;情节严重的,给予党纪政纪处分,或者给予调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理。涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。”

  

   上述法条和规定表明,法律对于惩处行贿犯罪有着充分的规定,党的规章对廉政建设中的领导责任如何认定和问责也有明确的规定,我们将依据法律和党的规章同时对某一贿赂案件涉及的受贿人、行贿人以及组织领导进行惩罚与追责的举措定义为“集约式反腐败”。本文将集约式反腐败作为研究的一个重要的解释变量,用以在下文中进一步探讨其与腐败单一追责现象之间的关系。进而,本文研究的核心问题则在于,在法律和规章均有明文规定的条件下,对腐败行为多责任主体的单一追责何以成为现实?是什么原因导致集约式反腐败没有得到有效落实?

  

   二、行贿犯罪与惩罚困境

  

   在法律上,行贿罪和受贿罪存在着单项对合关系[④],即如果受贿罪成立必然有行贿行为,但有行贿行为未必会引起受贿。从这一角度讲,行贿行为是受贿罪产生的前提。特别是在行贿者主动行贿的情况下,行贿人对腐败的发生承担着较大的过错。改革开放初期,由于价格双轨制的存在,大量不法分子为了赚取价差产生的巨额租金,往往以重金贿赂拥有审批权的各级官员,从而形成了历史上的“官倒”现象,严重干扰了经济社会的正常运行。价格双轨制逐步退出后,由于市场经济的各项制度在我国还不够健全,政府在资源配置领域依然占有支配地位,并且掌握着市场监管权、执法司法权以及部分行业的垄断权,一些拥有实权的国家机关工作人员成为了商业贿赂的重点对象。据查,司法机关查办的贿赂案件中60%以上属于商业贿赂案件。[⑤]也就是说,大量的公职人员腐败是由于受到行贿者的拉拢腐蚀而导致的。党的十八大以来,百余名省部级以上(含副国级)官员因违涉嫌纪违法受到立案侦查,这些党的高级干部的违纪违法事实中大多涉及权钱交易,涉案金额动辄千万甚至上亿元人民币。

  

   可见,腐败在我国的蔓延是与猖獗的行贿分不开的。行贿犯罪不仅侵害了国家机关工作人员职务行为不可收买性,也对正常的市场竞争造成了破坏,甚至还有可能造成严重的政治问题。因此,在打击受贿犯罪的同时还应注重打击行贿。然而,长期以来我国反腐败实践中却对行贿犯罪表现出相当的“宽容”,这一结论可以从本文开篇引用的数据中明显得出。

  

   行贿的危害如此之大,为何受不到更加有力的惩罚呢?法学界把行贿打击不力的主要原因归于《刑法》对于行贿罪构成要件的限定,即行贿罪的认定必须是“为谋取不正当利益”。赵秉志认为,这一主观要件的设置容易造成三方面的困境:一是因对行贿人是否是为了谋取不正当利益各执己见而争论不休,使得案件查处陷入困境;二是造成对性质大致相同的行贿行为处理结果完全不同的尴尬局面;三是将以不正当手段谋取的利益等同于不正当利益,超越法律规定对有关行为人以行贿罪论处。[⑥]王作富、但未丽将这一构成要件与《联合国反腐败公约》作比较,认为我国的刑法典规定与《联合国反腐败公约》的精神相违背,后者规定只要向公职人员实施了行贿行为以使其作为或者不作为不论行贿人谋取的利益正当还是不正当都成立行贿罪,《刑法》的这一限制也与其关于受贿罪的构成要件不一致,因而导致对受贿罪的遏制打击不力。[⑦]此外,高铭暄[⑧]、徐岱[⑨]等学者也都对这一构成要件提出了批评。

  

   本文赞同上述观点。首先,把行贿行为作为犯罪的根本原因就是因为行贿侵犯了公职人员职务行为的不可收买性。根据行贿方是否主动行贿又可分可贿赂为两种情境,主动行贿要比被动行贿(即被索贿)的过错更大,因而后一种情况下行贿者所承担的法律责任应当较小一些,但这并不影响对其行贿犯罪本质的认定,也不能因此免受法律的追责。第二,按现行《刑法》规定,只要是为了谋取正当利益的行贿似乎就是合理合法的,是可以被接受的。在对行贿案件的侦破过程中,行贿者也会抓住这一规定为自己的犯罪行为百般辩解,导致司法难以作出客观、统一的判决。第三,从国际通行的规则来看,对行贿罪的定义也鲜见将“为谋取不正当利益”作为前提条件。如《联合国反腐败公约》就不存在这一主观限制条件,日本、加拿大等多国的刑法典也都没有将“为谋取不正当利益”作为行贿罪的构成要件。[⑩]

  

   尽管上述立法的缺陷是导致行贿打击不力的重要原因,但仅以此还不足以解释我国行贿犯罪的防治困境。行贿罪之所以被普遍免予惩罚,还与我国特殊的监督和司法制度以及文化传统有关。

  

首先,行贿者往往不是在我国纪检监察机关的监督对象。党的纪律检查委员会监督的对象是党员,而行政监察机关“负责对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其它人员”进行监察。因此,从纪检监察的工作立场出发,侧重于对国家公职人员受贿的查处是理所当然的。在这样的背景下,惩治行贿的任务就主要由检察院承担。由于我国法律对行贿受贿处罚规定的不对等,同一贿赂案中,受贿犯罪可能构成大案要案,而行贿案一般不列为大案要案。检查机关从职责本位和工作业绩追求考虑,会更加重视对受贿的查处,这就导致行贿犯罪处于一种“监督漏洞”的制度环境[11]。(点击此处阅读下一页)

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