陈国权 陈晓伟:复合过错、单一追责与集约式反腐败

选择字号:   本文共阅读 399 次 更新时间:2016-08-05 23:47:46

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陈国权   陈晓伟  

  

   第二,在查办案件的实际过程中,由于贪腐案件的隐蔽性强,取证困难,依靠行贿者主动交代和检举揭发成为破获腐败案件的重要手段。通常而言,贿赂一般是“一对一”作案,案中人只有行贿者和受贿者。因此,要确认受贿者的罪行,最有力的证据是行贿者的证词;要确认行贿者的罪行,最有力的证词是受贿者证词。行贿受贿都是犯罪行为。但是,在2015年8月《刑法修正案(九)》颁布之前,按照我国刑法规定,“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以减轻处罚或者免除处罚。”也就是说,行贿者愿意作证证明受贿者的犯罪事实,可以免除处罚。而受贿者如果为立功要举报行贿者,就必然同时交待了自己的犯罪事实,而我国刑法不会因为他作证证明行贿者的行贿事实而得到法律赦免,因此,受贿者一般不会轻易作证行贿事实。受贿者只有在已经被确认有受贿犯罪行为的前提下,才会供出行贿事实。这就导致监督机关查处贿赂案时,一般都是从行贿者一方突破,获取证词的,当然前提条件是对行贿犯罪免予追究或低度惩罚。这种侦破方式是我国查处受贿案件的重要途径。但它的副作用也是明显的,即客观上纵容了行贿行为。

  

   第三,对行贿犯罪的处罚在司法上存在“不正当利益”难受追缴的难题,行贿的成本过低。2011年“两高”颁布的《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第11条规定,“行贿犯罪取得的不正当财产性利益应当依照《刑法》第64条的规定予以追缴、责令退赔或者返还被害人。因行贿犯罪取得的不正当财产性利益以外的经营资格、资质或者职务晋升等其他不正当利益,建议有关部门依照规定予以处理。”然而在实际执法过程中,剥夺行贿人已经获取的不正当利益存在法律界限把握和实际执行等方面的较大难度,从而导致“大多数行贿单位和行贿人员获得的不正当利益得不到追缴,即使小部分案件中采取了追缴措施,也无法追缴到位。”[12]行贿人所获得的不正当非财产性利益,如享受的权利、待遇,或逃避的责任、义务等,则更加难以剥夺。这就使得行贿的收益远远大于其所付出的成本,对行贿者形成了某种负向的“激励”。

  

   正是由于上述种种原因,反腐败斗争在我国面临着某种“行贿陷阱”的挑战。一方面,组织或个人为了谋取正当或不正当的利益普遍采取行贿的手段,本应用于市场配置的大量资源和财富被行贿的“陷阱”所吞噬,严重影响了经济社会的正常运行。另一方面,监督机关和司法机关又必须通过在某种程度上与行贿者“合作”来达到惩处受贿犯罪的目的,这就使得反腐败斗争陷入一种合法性的“陷阱”,纵容了行贿犯罪。对此,应从立法、监督和司法层面加强对行贿犯罪的打击,在立法上取消“不正当利益”构成要件的限制,在党内监督、行政监督层面改进办案方法,同时在司法上减少行贿犯罪缓刑、免刑的适用率,加强对行贿获利的追缴,从而全面强化对行贿犯罪的控制,促进从源头上遏制腐败的发生。

  

   三、领导廉政责任及其问责缺失

  

   受贿官员的上级领导并非贿赂犯罪的当事人,大多数情况下不需要与后者共同承担法律责任,但这并不意味着领导可以不对腐败的发生负责。政治组织的领导,都要对组织及其成员的行为负有总的政治责任。因此,在组织的廉洁建设领域,领导就有对组织成员加强监督、防止腐败发生的责任。然而,目前在我国的廉政建设中,对腐败行为的追究基本上只追究当事人,而几乎从不追究当事人领导的责任;只强调领导要廉洁自律,而忽视了领导应该对组织成员的廉政进行管治的责任。可以说,我国只有廉政的个人负责制,而没有建立廉政领导责任制,许多领导对组织的廉政建设没有予以高度的重视。[13]

  

   这样一种“不重视”的根源在于地方政府对多重治理目标优先顺序的选择,是政府治理中经济发展目标优先于组织廉洁目标的结果。改革开放以来,以经济建设为中心的基本路线决定了发展经济是地方各级政府面临的首要任务。因此,在相当长的时期内,考核评价一个干部好坏的主要标准就是看其任期内推动经济建设的成绩,包括廉政建设在内的其他指标都成为了次要指标,而考核的结果直接影响着官员的晋升。周黎安曾用“官员锦标赛”的概念来描述这种考核制度下地方发展的一些现象[14],生动地刻画了经济效率与官员晋升之间的关系。显然,在这样的官员考核和晋升制度下,组织是否廉洁对官员能否晋升基本没有影响。这就导致了两种结果:(1)领导没有动力抓党风廉政建设。既然组织廉洁与否对自己的职务晋升基本没有影响,领导自然会把更多的精力投入在经济建设领域。后者不仅能让领导获得更多的成就感,也往往意味着更多的实际好处。(2)腐败在体制内部受到纵容。由于经济建设是各级地方政府普遍面临的压力,领导为了保证本地区的经济增长,对于使用和鼓励什么样的下属就产生了非正常的偏好。通常来说,理想的官僚群体应该是既“能”又“廉”。由于发展经济需要大量使用“能吏”,导致大量“能”而不“廉”的干部“带病提拔”。

  

   对廉政建设的不重视还表现为责任的推诿。党的纪律检查委员会和行政机关的监察机关作为党组织和行政部门的专门监督机构,毫无疑问对组织的廉政建设负有责任。但是这样的责任仅仅是监督责任,各级党委对本地区、本部门的党风廉政建设负有主体责任。长期以来,党委的主体责任和纪委的监督责任得不到有效区分。许多领导干部认为党风廉政建设抓的好不好是纪委的事,腐败现象严重说明纪委的工作不到位,在这样一种错误的认识下,本应对党风廉建设负总责的党委得不到应有的责任追究。

  

   如果只是对领导的廉政责任予以重视显然是不够的,落实廉政建设领导责任的关键还需要强化问责。《关于实施党风廉政建设责任制的规定》早在1998年就开始颁布,但直到十八大召开后中央才明确要求强化落实党委主体责任和纪委监督责任。在具体案件的处理上,2015年2月中央纪委首次通报了8起违反履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的责任追究典型案件,这是对领导廉政责任问责结果第一次大范围集中的公开。这说明,问责力度的强弱直接影响着问责的有效性。过去长时间以来党风廉政建设责任制落实不力,其中一个重要的原因就是问责力度过小。

  

   此外,从目前制度实施具体情况来看,对领导的廉政责任进行问责还存在着问责主体单一化、问责过程和结果不够透明、集体领导体制下责任认定困难等制度设计层面的问题。

  

   廉政问责制在我国目前还只是党内问责,问责主体通常为上级党委。相较于政府系统针对行政首长的问责制度,廉政问责制的问责主体单一化,没有形成涵盖人大、政协、司法机关以及社会公众在内的多元问责主体网络。党内问责尽管在廉政问责中发挥着重要的推动作用,“但这种既当‘运动员’又当‘裁判员’的制度设计,也易导致公众对党风廉政建设问责效力及其公信力的质疑”[15]。同时,问责过程和结果不够透明。对腐败分子的上级领导进行责任追究,公众往往并不了解其具体过程,甚至对结果也无法获得。何时启动问责,对哪些人进行问责,问责的处理结果怎样,这些信息基本不被公开。以至于即便有领导干部因为廉政问责而受到处理,只要不是严重的结果,如调离岗位、移送司法等,公众完全有可能不知道实际已经发生了问责。这样既不利于社会的监督,也降低了廉政问责的惩戒和震慑作用,不符合反腐败的长远利益。

  

   追究领导廉政责任遇到的更大难题是集体领导的责任确定。在我国,行政机关实行的是行政首长负责制,行政首长对组织的一切行为都负有一定的责任,问责对象相对明确。而中国共产党实行的是委员会集体负责制,党的各项工作都由党委集体领导、集体决策。这一制度在客观上使得追究领导的廉政责任面临责任认定的困难。对于组织内部出现的廉政问题,究竟谁应当承担责任?《关于实施党风廉政建设责任制的规定》第二十五条规定:“实施责任追究,要实事求是,分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。追究集体责任时,领导班子主要负责人和直接主管的领导班子成员承担主要领导责任,参与决策的班子其他成员承担重要领导责任。对错误决策提出明确反对意见而没有被采纳的,不承担领导责任。错误决策由领导干部个人决定或者批准的,追究该领导干部个人的责任。”这一规定看似对如何区分和认定责任已经作了较为详细的说明,但在实际执行过程中进行责任认定时容易出现推诿和扯皮问题。以选人用人领域的腐败问题为例,官员“带病提拔”既有组织部门考察推荐不力的责任,也有可能涉及该官员在不同工作单位多位领导的监督责任,责任界定难度较大。如果涉及到多位领导甚至是领导班子集体,实施责任追究的成本过大从而导致难以问责。

  

   由于官僚体制内部对廉政责任的重视不够,以及问责制度不够科学完善等原因,导致了我国廉政建设领导责任问责缺失,不利于对腐败的控制。对此应通过不断强化领导的廉政责任意识和问责力度,尽快扭转不科学的官员考核评价制度,并进一步扩大问责主体范围,促进问责程序和结果公开透明,不断完善问责制度的科学设计等途径加以解决。

  

   四、法治中国诉求集约式反腐败

  

   的十八大提出了建设“法治中国”的战略目标,强调“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”其中,“有法必依、执法必严、违法必究”是我国法治建设的一项基本原则,这就要求对于任一违法行为的处罚必须是严格依法进行的。具体到对于腐败案件的办理中,对于行贿人和受贿人的惩罚应当是同时的,不应有任何一方逃脱或者受到明显不对称的责任追究。对腐败的单一追责问题,实际上是一种执法不严、违法不究的典型表现,与法治建设的原则要求相背离。此外,由于受贿案件在司法机关办案政策上常常被列为“大案要案”而受到重视,行贿案件查处力度较低在某种意义上成为了一种政策导向的必然结果,这使得对于贿赂犯罪的打击陷入了一种“政策代替法律”的误区。而“法律至上”是法治精神的基本要素之一,政策的制定、实施及其影响都应当以法律为运行边界。因此,反腐败的有关政策必须是符合法治精神、遵循法治要求的。

  

   依法治国是建设法治中国的基本前提。由于中国共产党是我国执政党,是公权力的主要掌握者,因此依法治国必先依法治党。依法治党,就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为,通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。[16]依法治党要求在党组织内部,党员领导干部必须要严格遵守党内的各项规章制度,党内“执法”也必须做到严格、有效。《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内规章都对领导的廉政责任制有明确规定,落实好这些规定不仅是依法治党、从严治党的客观要求,也有利于在党组织内部化解廉洁从政的风险,防止权力滥用现象发生。

  

法治的基本内涵是指“在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人和人之间得以合理配置的社会状态”[17],其目标就是实现法律对公权力的控制和对私权利的保护,(点击此处阅读下一页)

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