张千帆 :如何设计司法?

——法官、律师与案件数量比较研究
选择字号:   本文共阅读 1328 次 更新时间:2016-07-16 23:46:12

进入专题: 司法改革   司法员额制   人均诉讼量   法官精英化  

张千帆  

   摘要:  本文通过比较美国、德国、澳大利亚、日本和印度等主要国家的司法员额结构,探讨诉讼、法官与律师之间的数量关系及其所体现的一般司法规律,并和中国司法结构进行比较,在此基础上指出中国司法改革中存在的问题并提出相应建议。文章认为,中国司法结构存在“三少一多”的特点—诉讼少,律师少,法官人均案件少,法官多。在员额制改革过程中,不宜实行全国“一刀切”,而是要根据当地的案件数量适当配备法官职数,同时发展适当规模的律师队伍,让律师在法治进程中充分发挥积极作用。

   关键词:  司法员额制 人均诉讼量 案少人多 法官精英化

  

一、引言

   何兵教授发表的《司法制度:美国不是好榜样》(下称“何文”)一文激起千层浪,[1]引发了不少网络评论和争议。[2]笔者大概也是属于何文中说的“热心于介绍美国最高法院判决”的“归国学者”,尽管笔者未必主张中国照搬美国司法制度,例如我曾在不止一个场合说过,何教授一直主张的“司法民主化”—也就是引人西方陪审团制度—实际上要求十分复杂的制度设计和技术操作,因而未必适合中国,至少不能满怀热情地盲目引进。有些外国制度也许本身不错,但是实施成本高,中国用不起或学不像,很容易“画虎不成反类犬”。因此,司法制度很复杂,学什么、不学什么不能一概而论。事实上,美国批评自身司法制度的论著汗牛充栋,其中不乏像何教授预言的美国司法行将崩溃之类的惊人之语,但每当笔者读到这些慷慨激昂的批判,就有点“狼来了”的感觉。

   虽然笔者不赞成何文中某些过于简单化的结论,本文并不是来“约架”的。事实上,笔者同意何文引用的两个关键数据—当代美国的近130万律师和每年提起数以亿计的诉讼,以及从中得出的主要结论,也就是这种诉讼疑似泛滥造成的律师制度未必适合中国效法。当然,中美司法制度处于两个极端。中国律师即便经过30年迅猛发展之后,也尚未能满足社会的法治需求,中国社会离“滥讼”境界仍相差甚远。但法官与律师制度的改革是当前司法改革的重要内容,其改革的方向不能不慎。在这个意义上,何兵教授的文章确有其正面意义,至少有助于反思美国司法制度中存在的问题,并促使人们深入思考中国法官与律师的员额制度设计。毕竟,对于司法制度的“软件”改革已经讨论了很长时间并基本达成共识,但是对于法治国家的司法应该具备什么样的“硬件”配置,特定诉讼条件需要多少法官、多少律师以及什么样的律师-法官比例,则尚未取得共识,有必要进一步探讨。

   本文通过比较美国、德国、澳大利亚、日本和印度等主要国家的司法员额结构,探讨诉讼、法官与律师之间的数量关系及其所体现的一般司法规律,并和中国司法结构进行比较,在此基础上指出中国司法改革中存在的问题并提出相应建议。文章认为,中国司法结构存在“三少一多”的特点—诉讼少,律师少,法官人均案件少,法官多。在员额制改革过程中,不宜实行全国“一刀切”,而是要根据当地的案件数量适当配备法官职数,同时发展适当规模的律师队伍,让律师在法治进程中充分发挥积极作用。

  

二、美国联邦与各州司法员额结构

   (一)美国司法究竟有多特殊?

   美国确实是世界上律师占人口比例最高的国家,这个特点甚至可被视为另一种“美国例外”。据全美律师协会(ABA) 2014年度统计,美国现在拥有执业执照的律师高达128万。[3]对于这个3亿人口的国家来说,每万人拥有43名律师。

   美国之所以有这么多律师,是和其每年的海量诉讼分不开的。美国有两套法院系统,联邦和各州,诉讼主要集中在州法院系统。根据美国司法部下的司法统计局(Bureau of Justice Statistics)的数据,各州2006年收到1亿件新发起的诉讼,其中54%属于交通案件。扣除这部分案件,每年大致也有5000万起新的诉讼。每位法官摊到的非交通案件各州不等,低的如马塞诸塞州有360起,高的如南卡罗来纳州达4374起。[4]当然,绝大多数案件不会坚持到最后的司法判决。如果各州诉讼和联邦诉讼相仿,只有5%左右的案件进入判决阶段的话,那么州法院的工作负荷仍不至于太重。即便如此,南卡罗来纳州的法院每一位法官仍然要判决200多起案件。

   虽然美国诉讼量巨大,但法官队伍却十分精简。据2012年统计,各州最高法院共有356名法官,上诉法院1013位法官,基层法院共有11860名一般管辖权法官和17905名有限管辖权法官(如治安法官)。[5]全部加起来,总共才31134名法官。国内学者一般把注意力放在美国联邦法院乃至唯一的联邦最高法院,实际上,各州法院才是美国司法的主体。这当然是毫不奇怪的,因为虽然联邦权力自建国两百多年来不断扩张,但是和人民关系最密切的民法、刑法等基本法律仍然是州法,因而绝大多数诉讼也发生在各州而非联邦层次。这可以算作是美国联邦主义在司法层面上的体现。

   和各州法院的法官总数相比,联邦法官数量少得多。据2015年统计,目前只有874名联邦宪法第三条(司法权)规定的法官职数,其中包括9名最高法院大法官、179名上诉法院法官、9名国际贸易法院法官和677名地区法院法官。[6]在历史上,联邦法院法官总数增长缓慢,到1891年才首次超过100人,此后经过了两次快速增长。一次是1929年大萧条之后引发罗斯福新政,1930年首次超过200名法官。第二次是20世纪五六十年代的民权运动,到1954年达到了320名法官。近年来,联邦法官的实际总数稳定在860名。[7]当笔者看到维基百科上说,美国从建国到2012年5月这两百多年间,总共才有3294人被任命为联邦法官(其中112人为最高法院大法官),起初觉得不可置信,其实这只是显示了美国联邦司法是一个高度精英化的职业群体而已。

   和各州法院系统相比,联邦法院处理的诉讼只是“冰山一角”。据统计,2014年至2015年6月30日之间,联邦地区法院总共收到37.5万起诉讼,平均摊到每一位法官头上是554起新的诉讼,但是在此期间有546起诉讼因为调解、辩诉交易等原因而终结,真正走完初审并作出判决的平均每位法官只有17起。[8]2010年以来,美国联邦法院每年接收大约40万起诉讼,平均每位法官完成初审并作出判决的有20起左右,不到诉讼总量的4%

   和处理一审案件的地区法院相比,联邦上诉法院接收的上诉或原审案件就更少了。2013财政年度,上诉法院仅收到1259起案件,[9]平均每一位上诉法官才被摊到7个案件。难怪波斯纳法官(J.Posner)一边做着第九巡回区的法官,一边还能一本接一本地出专著。当然,上诉采用三人或五人组成的合议庭,法官参与审理的案件每年有好几十件,不仅要主写某些判决,而且有时还需要写反对意见或赞同意见。但不论如何,这些数字表明联邦上诉法院和地区法院一样,工作量不至于过重。

   总的来说,美国法官队伍是十分精炼的。面对128万律师和每年上亿起诉讼,美国联邦和各州法官加起来总共才3.2万人,法官与律师数量之比只有1:40。根据美国人口统计局的数据,2014年美国人口为3.2亿,[10]平均每万人刚好1名法官。

   (二)“美国例外”是问题吗?

   哈佛大学的拉姆塞尔与拉斯姆森的工作论文《诉讼率比较研究》曾对美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、日本等国的法官、律师和案件数量进行了较为系统的比较研究。[11]结果表明,至少在发达国家中,美国并非特别的“例外”。虽然某些个案很夸张,譬如被麦当劳外卖热咖啡烫伤就可以获得陪审团判罚的286万美元巨额赔偿,[12]但是这些个案并不代表美国司法的全貌。因此,哈佛大学作者的结论是美国司法在处理民法、刑法等基础法律(first-order law)争议是没有大问题的,问题出在集体诉讼等次级法律(second-order law)争议上,尤以股权集体诉讼为甚。要解决美国司法问题,焦点应集中在解决几类存在问题的具体诉讼机制上。

   虽然这一论断是经过严密论证的,但它可能还是过于淡化了美国超大的诉讼量及其所折射的诉讼文化。一个原因或许是作者缺乏完整的各州案件统计,以至低估了每年的诉讼总量。根据不准确统计,他们估算2006年的各州诉讼总量只有1800万起,因而平均每万人只有581起诉讼(包括交通事故等简易案件)。[13]相比于英国(382)、法国(242)、日本(177)、澳大利亚(152)、加拿大(145)同期的数字,美国的诉讼密度确实更高,但似乎只是量而非质的差别。然而,《诉讼率比较研究》一文很可能低估了美国的诉讼总量。根据司法统计局的系统调查,2006年各州记录的新案总量达到1亿件,平均每三个美国人就有一个案件。[14]这个数字是作者所认定的好几倍。如果它准确的话,不知作者是否会改变其结论。

   事实上,笔者专门查阅了《诉讼率比较研究》一文的数据来源,也就是“各州法院全国中心”( Na-tional Center of State Courts)的网站。上面的数据不仅和司法统计局吻合,而且更新更全。该网站的图表清楚显示,各州一审诉讼总量从2004年开始就达到每年1亿件,[15]到2008-2009年达到顶峰(约1.05亿件),其后有所减少。2013年,各州诉讼总量比2004年减少6%,大约9400万件左右,其中54%是交通案件。每万人案件数从2004年的约3400件下降了13%,到2013年不到3000件。[16]从数据上看,《诉讼率比较研究》一文似乎只计入了一般管辖权法院接收的案件,但是多达2/3的诉讼是在有限管辖权法院提起的。2013年,这类案件多达6200万件,其中3900万件是交通案件。[17]2013年,各州上诉案件为26.2万件,比2004年下降了6%。

   对于美国法院而言,幸运的是,绝大多数诉讼都在审前得到解决,以至没有对法院构成不可承受之重。这些协调解决的案件往往有律师参与,是律师在帮助法官“分忧解难”。这也是为什么美国注册律师的数量高达128万之巨。即便这么大的体量,律师和每年案件数量之比仍然达到1:80,而这个比例和各法治国家相仿。当然,这么多律师和诉讼是否正常是另一个问题。虽然绝大多数案件只是在法院立个案、留个记录,并不实质性耗费法庭资源,但律师毕竟是一种中介性职业,而社会中介显然不是“免费午餐”。如果社会矛盾都必须在中介的帮助下才能解决,那么解决矛盾的成本必然不断增加,甚至有人会利用法律制造矛盾。这就是何兵教授所担心的问题,虽然可能有点夸大其词,但也非空穴来风。

  

三、德、澳等四国的司法员额结构

   为了检验美国情况在法治国家究竟是否特殊,也为了更好地和中国进行对照比较,有必要考察其他有代表性的国家。为此,本文以下选择了德国、澳大利亚、日本以及同为发展中国家的印度为研究对象。和中国相比,这些国家显示出一些共同特点,如诉讼量大、律师多、法官队伍精简等,可为中国司法改革提供启示。

   (一)澳大利亚

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文章来源:《比较法研究》2016年第1期

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