葛维宝:法律途径解决南海问题的限度

选择字号:   本文共阅读 2194 次 更新时间:2016-07-13 16:19:45

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葛维宝  

   广袤的南中国海(South China Sea,以下简称“南海”)如今已成为世界上最危险的热点之一。包括中国在内的六个声索方都在借助言辞与行动,争取其中大量小型地物及富含资源海域的控制权,而美国亦因盟国及自身安全与经济利益而深度涉及其中。我们的时代所需回答的重大地缘政治问题,即当下拥有支配性地位的超级大国美国究竟能否与复兴中的强大中国和平共处,正如一只巨大的“柴郡猫”(Cheshire Cat)端坐在海平面之上,阴魂不散地冲我们咧嘴怪笑着(英国作家路易斯•卡罗尔在《爱丽丝梦游仙境》中创作的形象)。

   多数当事方近年来都颇为冒进,但中国在对南海海洋地物与水域提出广泛的主权诉求上尤为大胆。其同时也大胆地在海洋地物上填海造陆,使权利主张转变为物理性建筑,并威胁将进一步军事化。中方迅速扩张的海军活动范围及战斗能力,增加了周边较弱邻国与美国的顾虑,而正是后者的驻军在过去的几十年中极大地促成了亚太区域的和平与稳定。意外事件或小型冲突导致危险升级的风险是常在的。目前,仍没有一条解决大量争议并控制其带来严重风险的路径,但美国已经阐明了一种方案,阐明其不会就相互竞争的主权主张选边站,而是呼吁各国诉诸基于法律(law-based)、基于规则(rule-based)的途径来解决争议。正如奥巴马总统近日所言,美国所致力实现的区域秩序中,“国际规则与国际规范需要得到遵守,国家无论大小,其权利需要获得保障。区域内的主权争议必须通过法律途径和平地解决,如根据《联合国海洋法公约》即将做出的仲裁裁决,各方均有义务尊重并遵守。”

   上述声明体现了奥巴马总统外交政策的一个标志性理念:国际争议应当以基于法律的方式、经由法治过程来解决。本文所希望阐明的观点既简单但也略带遗憾:理论上,在国际舞台诉诸基于规则与法律的途径来化解争端实属难能可贵,然而法律并不能从根本解决危险重重的南海问题。更具体而言,即将到来的、基于《联合国海洋法公约》的中菲仲裁案实体问题裁决无法解决上述难题,甚至可能难以在这方面带来任何重大进展。

  

一、背景  

  

   南海是一片覆盖了140万平方英里的巨大海域,沿海诸国则容纳了将近20亿人口。全球约三分之一的海运都途径这里,此海域还提供了大量食物资源,其海床蕴藏丰富的油气资源。海域中散布着大量小型海洋地物,它们往往规模微小且多在涨潮时被海面没过。这些地物可以被归入两大岛群,北部的帕拉塞尔群岛(即“西沙群岛”)以及南部的斯普拉特利群岛(即“南沙群岛”)。中国、台湾、菲律宾、越南、文莱与马来西亚各方均对上述区域内的部分地物与水域主张主权,这些诉求之间存在冲突。中国则基于其“九段线”地图及诸多宣言,主张其对南海内全部岛屿、岩礁的主权及对毗连水域的权利。除中国外的其它五个利益攸关者彼此间也存在相互冲突的权利主张,而这又进一步增加了大量相互重叠且冲突的关于临近海域归属及其如何使用的主张。无论是海域的宽广抑或是争议地物的微小都未能阻止冲突强度于近几年层层升级。上述紧张局势多是受到了安全及资源考量的驱动,而各国彼此敌视的民族主义情绪则又为这片紧张的海域火上浇油。

   《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)是当今世界最为重要的国际条约之一,其序言以这样一段豪言壮语作为开场:“(本公约缔约各国)本着以互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题的愿望,并且认识到本公约对于维护和平、正义和全世界人民的进步做出重要贡献的历史意义”。有别于其他许多伟大事业,这一宣言并不是唱高调,而更多是以略显冗长的文字去表达人类对于“千里之堤,溃于蚁穴”的思虑。

   《公约》中除提供实体规则之外,还包括了可由成员国发起、用以追究其他成员国违反《公约》规则的救济机制。菲律宾和中国,以及世界上其他164个国家均加入了《公约》,而美国则属于少数没有加入《公约》的国家之一。2013年,菲律宾援引《公约》救济条款,在荷兰海牙常设仲裁法庭针对中国提出共15项仲裁请求。这正是前文中奥巴马总统所提及的案件。中国立即表达了其对菲律宾行动的“坚决反对”,呼吁菲律宾“回到通过谈判协商解决南海有关争端的正确道路上来”,并声明“中方不接受、不参与仲裁的立场没有改变,也不会改变”。中方固然坚守了这一誓言,尽管其于2014年12月7日所发布的一份详尽的《立场文件》连同其他声明,都在实际意义上起了送达文件、参与诉讼的作用。

   此案所提出的一个先决问题在于,基于《公约》所设立的仲裁庭能否对这15项仲裁请求行使管辖权。“管辖权”系一项法律概念,用以反映法庭针对某一争讼中实体问题做出裁断的权力,而管辖权问题又区别于法庭在确立管辖权后如何决定案件实体问题中的“是非曲直”(merits)。

   2015年10月29日,仲裁庭公布了广受误解的、总计151页的管辖权裁定书。仲裁庭确定自己就菲律宾所提请求拥有管辖权,但仅包括其中7项请求。仲裁庭未确定对另外8项请求的管辖,其中包括要求判定中方著名的“九段线”主张违反《公约》的请求。针对这8项请求,仲裁庭决定推迟管辖权裁定,原因在于这部分请求的管辖权问题与实体问题密切纠缠,故须等到其决定实体问题时再一并判断。

   中国方面立即声明抨击该管辖权裁定是“无效的”且“对中方没有拘束力”,并谴责仲裁庭“滥用程序……严重侵犯中国作为《公约》缔约国的合法权利”,“损害了《公约》的完整性和权威性”。该声明称菲律宾发起仲裁的行为构成了“披着法律外衣的政治挑衅”,并呼吁菲律宾“通过谈判和协商”与中国共同解决南海有关争端。

   仲裁庭于2015年11月的四天内听取了实体问题的口头答辩。口头答辩过程中并无中方代表参与或出席。人们期待已久的实体裁决预计将于2016年5月或6月问世。各国如今需要深思熟虑应当如何回应,尽管大家此时只能就仲裁庭究竟会做出何种判定进行推测——只有少部分人熟知相关法律从而能正确理解仲裁庭的裁决,而能理解这一裁决的重要性及其将如何影响未来解决南海危机的路径的人则更是凤毛麟角。

  

二、仲裁庭裁决的限度

  

   不难理解的是,奥巴马总统及许多其他人都对仲裁庭裁决为南海最具争议的问题提供法律解决方案寄予希望。法治手段是和平的,它承诺公正且无偏地适用规则,并会同时保障弱者及强者的利益。此外,通过适用法律,法庭也可以为因政治僵局而无法获解的问题提供解决方案。

   然而,对呈递至仲裁庭的争议以及仲裁庭所可能给出的最终裁定的分析,表明仲裁庭与法律仅能够为南海危机的解决提供极其有限的贡献。法律无法使我们从对谈判和权力政治继续倚重中解脱出来。仲裁庭的裁决并不会成为各方未来沟通博弈中的主要支点,未来的进程需要我们更加着力于那些仲裁庭必然无力触及的问题,并尽快借助其他途径来处理这些问题。以下是我认为仲裁庭只能带来有限贡献的四个基本原因:

   1.尽管有关媒体报道中存在诸多混淆之处,但它们无不承认仲裁庭无权对就南海岛屿和岩礁的“主权”归属问题做出任何裁定,尽管此类“主权”问题才是当下诸多争议的核心。

   2.各方无不承认,中国有法律上的权利根据《公约》第298条,在批准条约后声明排除强制性争端解决程序对包括“海洋划界”(即厘清不同国家间相互重叠的海洋权利主张) 、“历史性海湾或所有权”或“军事活动”等一系列争议问题的适用,故仲裁庭也就不会对任何此类争议做出裁断。

   3.假设仲裁庭会在裁断提交的法律问题之过程中公正严明(我们自当如此假设),则菲方针对中国的15项仲裁请求不大可能全部获得支持。仲裁庭有可能裁定其对菲方提出的部分请求缺乏管辖权,并否决掉菲方的另一些请求。

   4.即使菲方所提的15项请求部分甚至全部为仲裁庭所支持,即使这一对中方不利的裁决将能够对中国产生“拘束力”,现实中依旧不存在任何强制执行机制。中方以管辖权为由拒绝参与仲裁程序早已预示了任何不利于中方的裁决将有的结果。

   证立上述结论需要我们投身于如水草般纷繁复杂的法律细节之中,去逐一分析菲律宾所提出的法律诉求。而这些“水草”正是法律的领域,也正是法律解决方案通常倚赖的基石。外交政策专家不能只是呼吁用法律途径来解决国际争端,而丝毫不直面实现该途径所需的投入,以及法律途径究竟所能或者所不能提供的结果。

  

三、法律与海洋

  

   菲律宾针对中国共提出15项仲裁请求,本文概括如下:

   (1) 中国在南海的海洋权益不能超出《公约》允许的范围;

   (2) 中国主张的对“九段线”范围内的南海海域的主权权利和管辖权,以及“历史性权利”,与《公约》相违背;

   (3) “斯卡伯勒礁”(黄岩岛)不能产生专属经济区或者大陆架;

   (4) 美济礁、仁爱礁和渚碧礁均为低潮高地,因而不能成为取得主权的对象;

   (5) 美济礁和仁爱礁为菲律宾专属经济区和大陆架的一部分;

   (6) 南薰礁和西门礁均为低潮高地,不能产生领海、专属经济区或者大陆架,但可能被用于测量领海宽度基线;

   (7) 赤瓜礁、华阳礁和永暑礁不能产生专属经济区或者大陆架;

   (8) 中国非法地干扰了菲律宾享有和行使对其专属经济区和大陆架的生物和非生物资源的主权权利;

   (9) 中国未能阻止其国民和船只开发菲律宾专属经济区内的生物资源;

   (10) 通过干扰其在黄岩岛的传统渔业活动,中国非法地阻止了菲律宾渔民寻求生计;

   (11) 中国在黄岩岛和仁爱礁违反了《公约》下保护和保全海洋环境的义务;

   (12) 中国对美济礁的占领和建造活动, 违反了《公约》关于人工岛屿的规定及中国在《公约》下保护和保全海洋环境的义务,并且是为试图将该地物据为己有的违法行为。

   (13) 中国危险地操作其执法船只给在黄岩岛附近航行的菲律宾船只造成严重碰撞危险的行为违反了其在《公约》下的义务;

   (14) 自从2013年1月仲裁开始,中国非法地加剧并扩大了争端,包括干扰菲律宾在仁爱礁海域及其附近海域的航行权利、阻止菲律宾在仁爱礁驻扎人员的轮换和补充,并危害菲律宾在仁爱礁驻扎人员的健康和福利;

   (15) 中国应当停止进一步的违法权利主张和活动。

菲方的仲裁请求均已经过精细的雕琢,试图规避业已限定整个仲裁程序并凸显仲裁裁决将非常受限的两大障碍。首先,无可置辩的是仲裁庭无权就任何牵涉岛屿或岩礁的“主权”归属争议做出裁定,尽管各国间相互冲突的“主权”主张正是南海争端的主要动因。菲方律师都心知肚明,《公约》并不处理主权问题,此次的仲裁庭同样也会避开主权问题。海牙国际法院(The International Court of Justice)可以就“主权”争端做出裁决,但必须以争讼各方同意为前提——毕竟,(点击此处阅读下一页)

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