安刚:南海仲裁案之后,中国该怎么办?

选择字号:   本文共阅读 1817 次 更新时间:2016-07-12 23:14:10

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安刚  

  

   由菲律宾单方面提起的南海仲裁案即将由仲裁庭做出裁决,它给中国带来的挑战在于将进一步改变南海问题的法理、政治、舆论环境,使得中国周边战略安全环境更加复杂。

   南海仲裁案由菲律宾在2013年根据《联合国海洋法公约》“附件七”在未与中方协商的情况下单方面提起,2015年10月29日南海仲裁案仲裁庭就有关问题的管辖权和可受理性作出裁决,认定仲裁庭对菲律宾的多数诉求拥有管辖权。

   关于南海问题,中国外交部长王毅于7月7日表示,通过对话以和平方式解决有关争议,是中国政府始终坚持的一贯立场。与此相反,那种拒绝对话、不经当事国同意单方面推进所谓强制仲裁的做法恰恰违反了法治精神,扭曲了《联合国海洋法公约》宗旨,不仅不利于和平解决争端,还会进一步激化紧张局势,理应受到一切主持正义的国家和人民的共同抵制。

   文|安刚,盘古智库研究员

  

   南海裁决结果不可能有利于中国

   简单讲,仲裁庭7月12日即将作出的最终裁决焦点有两个:一是会不会否定南沙岛礁作为岛屿可以申张专属经济区的条件,二是会不会否定中国南海断续线的法律地位。

   极端的裁决将是南海断续线和历史性权利不符合《联合国海洋法公约》,中国的主张缺乏国际法依据;包括太平岛在内的南海岛礁都不是符合《公约》标准的适合人类居住的自然生成岛屿,而是岩礁或低潮高地,因而只能主张12海里领海或500米安全区。如此,中国能主张的海域只剩下以我国控制的8个岛礁为中心点划出的几个相互交叠的圆圈。

   相对轻缓的裁决可能是南海断续线和历史性权利不符合《公约》,要求中国解释相关国际法依据;南沙群岛当中只有太平岛是符合国际法定义的岛屿,可以主张200海里海域。即使如此裁决,中国在南海权益主张的法理基础也将被削弱,南海诸岛的整体性将被割裂,无法以南海诸岛为整体向外主张海域。

   不管怎样,裁决的结果不可能有利于中国。这是一场刚一提出便已注定走向的仲裁。在菲律宾背后,是数百经验丰富的美日欧律政和外交人员,实际上是一场由菲律宾当先锋、西方大国发挥幕后主导作用的对华政治示威。

   这更是一场国际意志的较量,事关21世纪国际海洋规则制度的解释权和发展方向,而菲及其背后西方大国发起这场较量的真正目的,是应对中国在南海维权能力的提升、军事战略方面相对于南海周边其他国家绝对优势的扩大和相对于美国劣势的缩小,增加中国有关行为在政治、外交、法理上的代价,实为一种“抵消”。

   再进一步讲,美国的真实意图和主要目的,不在于阻止中国改扩建岛礁和部署军事装备,而是着眼于建立足够强大的再平衡力,延缓中国在西太海上取得相对、局部优势的进程,为美国推进自己的战略调适争取时间、保留空间。

   进入21世纪第二个十年,随着中国硬实力的提升和维权雪耻意志的彰显,中国在南海地区的实际存在显著扩大。岛礁扩建工程的快速推进使得中国实际控制的南海岛礁有效陆域面积超过20平方公里,有效作战半径成倍扩大,从原来的以西沙群岛为中心的南海西北部延展到以南沙永暑岛、美济礁为中心的南海东南部。

   尽管中国大陆在南沙实控岛礁仍然只有8个,其它国家和地区控制着将近40个,但中国实控岛礁的质量、辐射意义远超数量意义,能够对其他国家在南沙海域的非法行径构成根本性震慑,为中国在南海实施更有效和更有针对性的快速反应提供了坚实基础。但中国尚未取得针对美国的实力优势,其至距实现均衡都相差很远。

   这场较量的另一面,是美国直接出面,派出军事舰机在南海地区进行针对中国的更加频密的抵近侦察、巡航游弋、联合演习行为,同时加紧在南海周边扩大军事准入并进行装备部署上的升级换代。过去一年多,美军在南海靠近中国岛礁公开、高调进行的巡航穿越活动平均每四到六周一次,后经中国严厉斗争,进入中国岛礁附近12海里和穿越西沙群岛的冒险行径转趋谨慎。不过临近仲裁,美军在南海针对中国施加的正面军事压力保持在高紧张频段,五角大楼证实多艘导弹驱逐舰一直在南沙海域活动,最近距中国实控岛礁14-20海里。

   美国打出的旗号是维护全球海洋的航行自由,这种“自由”以美军可以在不向沿岸国打招呼的前提下在包括领海在内的任何战略关键海域顺利通过为主要尺度。这种航行自由宣示活动针对全球十数个与美国在公海通行制度问题上存在分歧的国家和地区近海常年进行,在西太平洋地区包括中国、中国台湾、越南、印度尼西亚、马来西亚、俄罗斯等国家和地区,近年愈发主要针对中国。

  

   南海局势释放了何种战略信号?

   现状已经改变。当前形势下,美国自认已无力扭转中国逐步获得相对实力优势的“新常态”,它更关注仲裁之后中国将会采取什么样的反应性和进击性措施。美国最关心的三件事:一是中国会不会对黄岩岛实施大规模的实占与改建,二是中国会不会在实控岛礁上进行包括“红旗-9”导弹和大功率雷达在内的所谓“军事化”部署,三是中国会不会划设南海防空识别区。

   新的战略态势正在形成。美国将会根据中方在这三方面的行动决定它自己的下步应对。7月8日,美国和韩国不顾包括中方在内有关国家的明确反对,宣布将在韩部署“萨德”反导系统。美国此举表面上是针对朝鲜半岛局势,但不排除有关决策与南海呈现的战略新态势有丝丝关联。“萨德”在韩部署对中国的直接威胁并不像媒体强调的那么大,但释放的战略信号非常令人担忧。

   当旧的实力均衡被打破、既有的地理状况发生改变,南海局势明显呈现司法化、军事化、国际化、战略博弈化的“四化”趋势。其中“军事化”尽管是美国人强行给中国戴上的“帽子”,但也是一个多方共同卷入的客观存在的趋势。前三个“化”都可以归结到后一个“化”---战略博弈化上,这是当前南海问题一切现象的归结点,里面有很多细节,2009年起局势的步步升级与美国“亚太再平衡”战略调整的酝酿和实施相伴而行。

   一段时间来,国际媒体和学界对南海局势进行了海量的评论,在日本新闻媒体和学术刊物上发表的不只一篇文章值得重视。这些文章指出,中美在南海海上开展的军事意义上的较量,事关未来国际秩序。这些文章认为,美国在战后搭建起来的以国际规则、同盟体系、自由贸易、共同价值为支柱的地区秩序,面对中国崛起带来的挑战已开始崩解。崩解的两大标志,一是美国无力履行同盟责任,在自己盟友与中国的争端当中提供有效保护,二是国际海洋规则被打破。而中国正不断通过在南海、东海的进取行为试探美国所能容忍的底线。这些文章呼吁,包括日本在内的地区国家要做好自行其是的准备。

   在大国之争造成的流动性中,冷战后相对安稳的地区秩序开始重组。目前能看到的是,东盟内部在南海政策、安全利益以及对外关系重心上的南北分化、西东分化,日本加速争取自主防卫的步伐,韩国在军事安全领域重新开始靠拢美国,美日澳印加强在南海的防务接触,台湾新上台的蔡英文当局表现出从南沙争端中后退的心理动向,朝鲜也在积极研判形势。这一切并非均由南海局势紧张引起,但无一例外折射南海局势紧张的影响。

   亚太可能进入一个秩序裂解、利益破碎的阶段,处在“危险断层线”上的中国应该有何作为?

   “项庄舞剑,意在沛公”。中国很明白美国心中的“沛公”是什么,是否明确自己心中的“沛公”是什么?主权安全?战略安全?还是兼而有之,或者其他什么?

  

   应对南海仲裁,中国该做些什么?

   当然要首先关照仲裁案可能产生的影响。中国应对这场仲裁案的决策曾引起议论纷纷,但那是过去的事了,我们的主要精力不应放在继续辩论决策合理性上,而是要眼望前方。

   裁决结果可能产生连锁反应,其中最大的可能,是部分其他声索国将采取更为强硬的立场和行动,单方面加强在断续线内的油气勘探开发及执法。其他声索国也可能仗仲裁之势强化自己的海域划界和海洋权利主张,甚至把中国晾在一边,依照国际仲裁庭的判决取向先行开展它们之间的争议协商。要知道,菲律宾与越南、菲律宾与马来西亚、马来西亚与文莱、马来西亚与印尼之间也在大南海地区存在海域或领土主张的重叠。

   另一个不能低估的负面影响是,东盟更加抱团对华施加政治压力,要求参照仲裁结果与我国磋商“南海行为准则”,中国在谈判中可争取的余地被压缩。

   果如此,将进一步削弱中国妥善处理南海问题的主动空间,中国主张的由争端当事国双边谈判协商南海争端更难得到响应。

   去年底、今年初,一度有外电报道说越南、印尼、马来西亚政府考虑效仿菲律宾群起发起针对中国诉讼的准备工作,越南外交部更是斥资聘请了外国律师团队。

   这几个国家会不会成为“菲律宾第二”?个人认为这种可能性至少在近期暂时不大。相较于菲律宾,这些国家更重视与中国的政治关系,更倚重与中国的经济合作,更讲求维护东盟对外政策的整体性,也更注重在中美之间搞平衡,不大可能冒对华关系破裂、矛盾激化的风险陡然一试。经中方及时做工作,今年4月越南领导层完成换届后,该国外交部准备国际诉讼的工作已被叫停。

   但这并不意味着中国与几个直接或间接当事方在南海问题上的争斗就将是缓和的,它仍会以其他形式在双多边层面表现出来。在前不久为纪念中国与东盟建立对话关系25周年而举行的中国-东盟特别外长会期间,尽管东盟国家就南海问题发表集体声明的意图中途流产,但这几个国家仍单独发表了声明。从此意义上讲,双边层面的政治工作至关重要,无论在什么情况下都不能放松。

   应对仲裁案可能产生的影响,首先还是打好法律战。鉴于仲裁案在法律上存在瑕疵,中国仍有大量质疑仲裁结果合法性的空间。对于与本次仲裁案密切相关的历史性权利、南海诸岛整体性等国际法上还缺乏明确规定的法律难点问题,需要花功夫加以研究,甚至可以反被动为主动推动有关认知明晰化,建立中国的话语体系。

   当然,对中方在菲律宾提起仲裁案以来的应对,进行适度的总结与反思也是必要的。为应对可能接踵而来的国际司法难题,中国需要储备人才,丰富实践经验,审慎评判、视情参与,掌握游戏规则。

   应对仲裁案可能产生的影响,也要继续打好舆论战。国际社会对“中国不守法”的偏见一时不会消除。需要加强舆论宣传的专业性,对内加深民众对南海问题的客观认识和对南海权益主张的合理预期,对外不回避在多边场合谈论南海问题,阐明南海问题的经纬和中国的依据,扩大国际社会的理解和同情。

   对断续线的解读将在一段时间内是国际法理斗争焦点中的焦点,在这方面中国明晰化自己立场的努力由于各种主客观的原因已经拖延太久了。专家学者们应当珍惜一段时间以来我国为应对南海仲裁案所积累的舆论条件,继续大胆、合理发声,争取化仲裁案带来的挑战为对内对外强化立场的转机。

   断续线是中国维护在南海权益的最重要法理基础,必须得到加强。它理应是复合型的概念,既是主权线(中国对线内所有岛礁拥有无可争辩的主权)、历史性权利线、有效执法线,也是将来以线内岛礁为基准,依据国际法国内法进行海域划界的最大外延线。只有在逐步明晰断续线含义的基础上,中国才有可能真正通过协商谈判与东盟国家解决从领土到海洋的争端。

但断续线并非严格意义上的国界线。就像戴秉国前国务委员7月初在华盛顿出席中美智库南海问题对话会时发表主旨演讲指出的,(点击此处阅读下一页)

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