陈亮:西方治理理论的反思及中国国家治理现代化的经验借鉴

选择字号:   本文共阅读 1207 次 更新时间:2016-06-29 23:21:57

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陈亮  
大量权威高度分布于社会,但权威的运行却可能是碎片化的。[13](P.30)在反思社会中心主义范式下治理失灵的问题时,回归国家学派在借鉴马克思国家学说以及西方新马克思主义国家学说的基础之上,指出“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织,国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标,这就是通常所说的‘国家自主性’(state autonomy)”[12](P.10)。

   国家自主性强调国家作为独立行动者自主性权力,它涉及活动的范围与行动的能力两个方面。就活动的范围来讲,它指的是国家精英可以在不与社会进行制度化协商的情况下开展活动的范围,即国家专断性权力;就行动的能力来讲,它指的是国家在统治领域内渗透到社会并有效实施其政治决策的能力,即国家基础性权力。[14](PP.5-8)

   之所以回归国家治理、强调国家自主性,是因为国家“由许多为国家领导层(行政权威)所领导和协调的机构组成,拥有在特定疆域内制订和执行对所有民众有约束力的规制的能力或权威,同时也是其他社会组织制定规则的限制因素”[13](P.21)。在此意义上,只有国家适合履行“元治理”的角色与功能,整合社会治理的“内聚力”。

   在国家治理实践过程中,由于国家本身作为治理主体的虚妄性,政府在实际过程中承担起“元治理”的角色与功能。在制度上,政府通过提供各种治理机制,促使其他治理主体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的依附关系;在战略上,政府促进建立共同的远景,鼓励新的制度安排和新的活动,以便补充和充实现有治理模式的不足[3](P.79);在处理治理争议时,政府因为拥有垄断性的组织智慧与信息资源,可以通过自主性权力,塑造人们的认知与态度,同时还可以在治理主体发生冲突或对治理有争议时参与多方治理校准、充当“上诉法庭”的作用。由此观之,国家治理的回归,其目的是为了突破社会中心主义范式下治理失灵的弊端。它通过赋予政府在国家治理的制度建设方面的主导作用、协调作用,建构基于多元主体共同参与国家治理实践的“元治理”系统,有利于保证国家治理的公共性与正义性。

   需要指出的是,“元治理”系统虽然主要由政府治理系统组成,但是市场治理系统以及社会治理系统的参与同样起着不可或缺的建设性作用,在这个过程中,政府治理系统参与市场再设计、参与组织形式和目标的宪法改革以及司法再规制,其他治理系统在这个制度体系范围内参与国家治理实践并同时发挥对制度体系的建言献策作用。

  

   (二)国家治理的有效性:三个层面的解释

   首先,从“宏观—价值层面”来看,共享成果型治理体现了国家治理的有效性。公平正义是现代国家治理遵循的首要价值,在此意义上,国家治理的有效性、合法性才能得以彰显。沿着公平正义的基本理路,国家治理的有效性体现为它是一种共享成果型治理。在这个过程中,国家治理以反映公众的意志与要求为现实动力,以全体社会成员的普遍利益为目标取向与价值原则。所谓共享型治理,它以创造共容利益为指导,通过将公民利益、政府利益以及政府与公民之间的利益融合起来,实现国家治理成果在全社会范围内的共享。共享型治理基于两个重要原则,即包容性与互惠性。包容性是共享型治理的逻辑前提,如果没有包容性,共享型治理就成为没有任何实际意义的幻象。以包容性为逻辑前提,共享型治理努力把受国家治理决策影响的每一个主体纳入国家治理体系的范畴,在这个过程中,每一个受公共决策影响的主体,不论身份、地位、性别、财富、能力、文化等其他外在因素的差异,都享有参与国家治理的机会。正是包容性原则,确保了每一个可能受国家治理影响的主体能够有机会去影响国家治理的过程与结果,并分享国家治理的收益与成果。互惠性是共享型治理的内在要求。人们之所以愿意建立国家,其最初目的就包含了某种互利的理念。在这种理念的指导下,人们通过社会契约的形式组建国家这样一种合作体系,在这个体系中,每个个体获得了远远大于自然状态下的利益。基于互惠性的内在要求,国家治理必须以全体社会成员的利益为旨归,这不仅是国家建构的目的,也是激发国家治理内生动力的基本原则。综观共享型治理的价值理念与基本原则,它从“宏观—价值层面”体现了国家治理的公平性、正义性,从根本上体现了国家治理的有效性。

   其次,从“中观—运行过程”来看,协同参与型治理体现了国家治理的有效性。伴随公民社会的崛起以及社会参与国家治理诉求的增强,国家治理的有效性在很大程度上体现在能否构建一种基于新型国家与社会互动关系基础上的治理模式。在此意义上,协同参与型治理作为一种多元主体共同参与的治理模式,能够实现国家与社会之间关系的良性互动。协同参与型治理,是指由政府发动的,来自于公共的、私人的以及非营利部门等多个政府部门或非政府部门共同参与的、以共识为导向的、协商的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事务的治理过程。[15]从协同参与型治理的绩效来看,它能够解决那些单靠政府部门难以解决的问题,通过发动企业、社会团体以及公民的广泛参与,提高跨层级领域公共事务[1]治理的高效性。具体来说,体现在三个方面。第一,通过协同参与型治理,为多元治理主体提供平等的协商交流平台,公平地对待所有参与者的意见,多元治理主体的积极性、能动性在一定程度上得到极大地发挥,从而有利于提高国家治理绩效。第二,通过协同参与型治理,广泛认知与评估多元治理主体提供的信息与知识,有利于在解决复杂性公共事务时降低国家治理风险,形成科学、理性的公共政策。第三,通过协同参与型治理,在多元治理主体共同参与下达成的公共政策,在执行过程中能够赢得社会成员的广泛支持,从而有利于降低国家治理的执行成本,提高国家治理的有效性。

   最后,从“微观—作用机制”来看,规范制度型治理体现了国家治理的有效性。美国政治学家亨廷顿认为,制度规范是组织和程序获得价值观和稳定性的一种有效进程。[16](P.11)人类社会的组织发展史以及国家治理实践表明,完备的制度体系不仅给予人们稳定的预期,还是一种公共理性的表现。治理之所以由社会中心主义回归到国家中心主义,主要是因为政府能够承担起“元治理”的角色与功能,促进不同领域治理制度的规范化和一致性。在国家治理的实践过程中,制度规范型治理是推动国家治理发展的基本动力和重要保障。一是制度规范型治理能够对国家治理体系中的多元主体关系协调以及基本要素流动进行合理规范,防止主体参与和要素流动偏离国家理性发展的正常轨道,从而有利于提高国家治理有效性。二是制度规范型治理通过程序化、规范化的形式将公共权力的运行纳入制度化运行轨道,规制公共权力的边界与范围,有助于提高公共权力汲取社会资源、分配社会利益以及调整社会关系的能力,最终促进国家治理效能的提升。三是制度规范型治理通过制度体系将公共事务的治理纳入制度化解决轨道,“将价值问题转化为技术问题、将政治问题转化为法律问题,以简约的方式解决问题、化解矛盾”[17],有利于从治理的稳定性、持续性上提高国家治理的有效性。总之,从“微观—作用机制”来看,规范制度型治理是规范和维持良善、持续、稳定、合理的国家治理秩序的基本动力和有效保障,从这个意义上来说,它体现了国家治理的有效性。

  

三、中国国家治理现代化的经验借鉴:治理有效性的维度

  

   马克思主义认为,任何事物的变化发展都是普遍性与特殊性的辩证统一。基于辩证唯物主义与历史唯物主义理论进路的综合考量,中国国家治理现代化的发展应该在尊重人类治理文明普遍规律的基础上,立足于中国具体国情,才能实现科学发展。在此意义上,中国国家治理现代化,是中国共产党领导中国广大人民群众,吸收和借鉴人类治理文明的有益成果,立足于中国特色社会主义基本国情以及经济、政治、社会、文化制度存量基础上提出并发展的,它具有鲜明的中国特色。[18]基于治理有效性的现实考量,中国国家治理现代化立足于西方国家治理现代化的经验反思以及中国特色社会主义基本国情,从顶层制度设计、中层领域拓展以及基层社会自治等三个基本维度推动中国特色国家治理现代化事业的整体发展。

  

   (一)顶层制度设计:重塑国家治理现代化的制度基础

   国家治理,是指在政府的“元治理”作用下,通过基础性制度以及作为具体领域相关制度构成的体制、机制建设,在国家范围内的相关公共事务治理上,协同市场、社会以及公民个人的广泛参与,推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设的现代化发展的一种协同治理过程。在此意义上,十八届三中全会从战略的高度提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标,制度体系建设更是成为国家治理体系现代化建设的核心要素。所谓国家治理体系现代化建设,涉及中国共产党领导下管理国家的制度体系,涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设等各领域共同遵守的办事规程和行动准则的制度化、规范化。[19]由此可见,制度体系建设是推进国家治理现代化的内在要求。在中国国家治理现代化的实践过程中,从战略和全局的高度进行顶层制度设计,重塑国家治理现代化的制度基础,能够持续、稳定、理性地提高国家治理的有效性。在重塑国家治理现代化的制度基础的过程中,顶层制度设计需要关注以下三个主要着力点。一是以中国特色社会主义道路为旨归开展顶层制度设计。中国特色社会主义道路是中国广大人民群众在中国共产党的领导下,坚持马克思主义的基本原则探索出来的科学发展之路。顶层制度设计只有以中国特色社会主义道路为旨归才能实现国家治理现代化的科学发展。二是以基础性制度为核心开展顶层制度设计。基础性制度包括根本政治制度、基本政治制度以及基本经济制度、法律体系等要素组成的制度系统。顶层制度设计只有在坚持中国特色社会主义的逻辑前提下,优化基础性制度的衔接机制,才能为国家治理现代化的发展提供科学、规范的基础性要件。三是以具体领域的体制机制建设为主要内容开展顶层制度设计。国家治理现代化建设,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设等具体领域。从某种意义上来讲,具体领域体制机制系统是否完善直接决定着国家治理现代化能否顺利完成。在此意义上,顶层制度设计只有制定完备的体制机制体系,才能保证具体领域治理的制度化、规范化和程序化。

  

   (二)中层领域拓展:优化国家治理现代化的实践范畴

国家治理主体和客体所处的自然环境与社会环境是介体[2]的主要内容,从三者的关系来看,国家治理主体和客体内在地嵌入国家治理介体提供的时空体系之中,从而形塑了一个有机互动的国家治理生态体系。基于国家治理生态体系的立体化考量,国家治理的中层领域只有科学、全面地立足于国家治理生态体系才能推动国家治理现代化的全面发展。以往出于对国家治理生态系统认识上的偏差,世界范围内的国家治理实践在很长一段时间陷入人类中心主义的魔咒。一方面,国家治理以人的自由全面发展实现为旨归,不断地在经济发展、社会建设上提高公共事务治理的有效性;另一方面,由于对自然环境治理的忽视,国家治理在经济发展、社会建设上的成果不可避免受到自然环境破坏带来系列生态危机的稀释。有鉴于此,国家治理实践在注重经济发展、社会建设的同时,也注重生态系统维护,可持续发展成为现代国家治理的基本准则。在吸收和借鉴人类国家治理实践的经验教训并结合中国具体国情的基础上,中国国家治理现代化在中层领域上应该坚持科学发展、全面拓展的原则,优化国家治理现代化的实践范畴。一是国家治理的中层领域拓展至生态文明建设,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:内蒙古社会科学

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