朱世海:香港基本法中的权力结构探析

——以中央与香港特别行政区关系为视角
选择字号:   本文共阅读 2054 次 更新时间:2016-06-29 22:42:36

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朱世海  
如前文所述,在香港基本法架构内存在本源性权力和授权性权力两种有联系又有区别的权力,前者主要由中央行使,后者通常由香港特别行政区行使。两者本应是“井水不犯河水,河水不犯井水”[24],但实践中还是出现了争议,即中央能否再行使已授出的权力。笔者认为,对此问题需要一分为二地对待。鉴于特别行政区享有的授权性权力包括自治权力和非自治权力,在中央是否再行使已经授给特别行政区的权力问题上,香港基本法对自治权力和非自治权力也作了明显不同的规定。

   香港特别行政区在行政、立法方面享有很多自治权力,中央对于这些权力一般不再行使,除非遇到香港基本法已明确的特殊情况。在行政方面,香港特别行政区就经济、教育、科学、文化、体育、宗教、社会服务、社会治安、出入境管理等领域实行自我管理。虽然中央在香港有驻军,但根据香港基本法第14条的要求,驻军不干预香港特别行政区的地方事务。只有在香港特别行政区政府认为有必要时,并由其向中央人民政府请求,驻军才协助其维持社会治安和救助灾害。特别行政区的立法权,与联邦制国家邦、州或共和国的立法权有相同之处,即其“所制定之法律皆属于形式意义之法律,从而可以规范法律保留事项”[25]。香港本地立法会的就民事、刑事、商事和诉讼等事务进行立法。除了列入香港基本法附件三的关系国防、外交等事项的法律,内地的刑事、民事、商事和诉讼程序等法律均不在香港实施。这表明中央不就香港特别行政区自治事项制定法律,这是“一国两制”的原则性要求,除非出现了香港基本法第18条规定的情况,即全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港境内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港实施。与行政、立法相比,香港特别行政区在司法方面的自治程度是最高的,中央只保留释法权,对包括终审权在内的审判权都不再行使。总之,中央对在行政、立法等方面授给特别行政区的自治权通常不再行使,对司法方面的自治权完全不再行使。

   中央授予特别行政区的非自治权力集中在行政和司法方面,如外事、释法等。对于这些权力,中央是否可以再行使呢?

   在行政方面,中央在香港设立外交部驻港特派员公署处理外交事务,但也授权特别行政区依法自行处理有关的对外事务。如香港基本法第151条规定,香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义,单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议;第152条第2款规定,香港特别行政区可以“中国香港”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议;第154条规定,香港特别行政区政府依照法律给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国香港特别行政区护照,给在香港的其他合法居留者签发中华人民共和国香港特别行政区的其他旅行证件。对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港特别行政区政府可实行出入境管制。对于这些由特别行政区自行管理的对外事务,中央不再行使管辖权。

   在司法方面,香港享有最高程度的自治权,但中央还是有所保留,因为根据香港基本法第158条,全国人大常委会还在行使释法权。对于香港法院就香港自治范围内条款进行的解释,如果行政长官或中央有关部门不满意,能否再由全国人大常委会进行解释?现实中对此出现了争议。王磊教授认为,“授权主体一旦作出授权,授权事项应当属于被授权主体,也即对授权主体产生限制作用,除非全国人大修改基本法以收回授权事项归全国人大常委会”。[26]强世功教授认为,“既然人大常委会将其对特区自治范围内条款的解释权授予了特区法院,那么只要没有修改基本法,这种权力就不应当收回,人大常委会自然要尊重特区法院的权力,而不应当解释‘自治范围内条款’,否则授权就丧失了应有的意义”。[27]但也有学者持不同看法,主张“授权不是分权,全国人大常委会不因授权而丧失其依法获得的权力”[28],言外之意是全国人大常委会仍然可以行使对自治范围内条款的解释权。但从香港基本法文本中找不出全国人大常委会就自治范围内条款进行解释的法律依据。有人可能会说国务院新闻办在2014年6月发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书(以下简称《白皮书》)提出全国人大常委会行使对香港的管治权除了依据香港基本法还依据宪法,故其可依据宪法第67条第4项赋予全国人大常委会解释法律的权力来解释香港基本法,当然香港基本法中自治范围内条款也不例外。这种观点似乎有道理,但如果按这种逻辑,就会得出全国人大常委会也可以依照宪法第67条第3项修改香港基本法的结论,而根据香港基本法第159条,只有全国人大才有权修改香港基本法。总之,香港基本法作为宪法的特别规范限制了全国人大常委会依据宪法拥有的权力,全国人大常委会对香港行使权力应依据香港基本法。全国人大常委会不对自治范围内条款进行解释也符合立法原意。在起草基本法时,就曾讨论过此问题。有建议认为,全国人大常委会应自我约束,尽量不去解释基本法内与特别行政区内部事务有关的条款。有意见主张把这种“自律”的指导原则在基本法里予以明文规定。[29]在基本法起草委员会第八次全体会议上,中央与香港特别行政区的关系专题小组对条文修改情况的报告中就此指出:“由于此项授权,全国人大常委会对香港特别行政区法院在审理案件时涉及的基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款不作解释”。[30]

   香港基本法对中央行使权力设定了条件,但这种宪制性限制靠中央自律。[31]为了保证香港依法享有的高度自治权,全国人大及其常委会必须自我克制。[32]为什么在中央处理与特别行政区权力关系问题上得靠中央自律?有人认为是因为中央拥有释法权——这可能是最重要最方便的权力,通过对那些为中央行使权力设定条件的法律文本的解释,中央几乎可做任何事情。[33]Benny教授的观点有些夸张,但也有一定道理,在实践中全国人大常委会确实通过释法获得更多的权力,如全国人大常委会在2004年通过对香港基本法附件一“香港特别行政区行政长官的产生办法”和附件二“香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序”的解释,把香港政制发展的程序由原来的“三部曲”改为“五部曲”[34],从而获得决定香港是否进行政改的权力。保证香港依法享有的高度自治权依靠全国人大常委会等中央宪制机关自我克制的主要原因,是中央与香港在权力关系上体现为单向控制模式——“政府间关系的调节主动权完全在中央政府一边”[35]。虽然香港作为地方行政区域总体说来享有比美国的州更多的权力,但中央与香港之间并没有建立起类如美国联邦与州之间良性的“双向控制模式”[36]。当然单一制国家、尤其是强调中央集权的国家,很难建立双向控制模式。再者,目前我国还没有建立处理中央与地方争议的法治化机制,现行宪制框架内也无法建构以司法(特别是宪法诉讼)方式来调节中央与地方关系的理想模式。中央宪制机关既是争议的当事方,往往也是争议的裁决者。这些都决定了保证香港依法享有的高度自治权,得依靠全国人大常委会等中央宪制机关自我克制。

  

三、权力监督

  

   《白皮书》指出:“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。”这是官方文件第一次提出中央对特别行政区自治权具有监督权,但内容比较笼统,缺乏详细的阐释。故此,有必要结合香港基本法文本,对中央监督权所涉及的监督内容、效力和监督方式等问题进行探讨。

   《白皮书》所说的“香港特别行政区的高度自治权”,就是本文中所说的授权性权力,其包括特别行政区自治权力和非自治权两部分内容。《白皮书》提出,对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。是不是中央对于授权性权力实行全面监督?董立坤教授等学者认为“中央对香港的高度自治权享有监督权,包括对授予香港行使的原属于中央管理事务的治权进行监督,也包括对香港特区高度自治权的行使进行监督”。[37]笔者对此有不同看法。首先就立法权而言,香港基本法第17条规定,香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。这说明,中央对特别行政区立法权确有监督的权力,但这种监督是受限的,仅限于关涉“中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系”的内容。其次就行政权而言,香港基本法关于中央的监督权规定得不是很明确,但有些条文可作为中央监督特首及行政机关的依据。香港基本法第43条第2款规定,行政长官向中央政府负责;第48条第9款规定,行政长官执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。这些条文内涵很丰富,为中央监督特别行政区提供了充足的法律依据。再次就司法权而言,如前文所述,香港特别行政区在司法方面享有的自治水平最高,受到中央监督也最少。香港基本法赋予香港司法机构几乎全部的司法管辖权,唯一的限制是香港法院不独享有宪制性管辖权(constitutional jurisdiction),即全国人大常委会和香港法院都有权解释基本法,但香港法院在对涉及非自治事项的案件作出不可上诉的终局判决前,应由全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。[38]根据香港基本法第158条,中央对特别行政区法院的释法权限于涉及“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”,同时这种监督权不具有追溯力。可见,虽然中央可以对香港法院的释法进行监督,但香港基本法对监督权的范围、效力等作了严格限制。综合以上,就立法、行政和司法等各种授权的名目而言,中央有权对它们进行监督。但就以上权力所涉及的事项而言,不能概括地说中央都有监督权。如果以上权力所涉及到非自治事项,中央就监督;否则,中央不监督。关于此问题,吴建璠教授在起草基本时就有阐述,他认为香港自我管理内部事务,一部分事务的管理受中央监督,其他内部事务中央不再干预。[39]王叔文教授也曾就此撰文指出,特别行政区的地方性事务由其自己管理,但有些事务要接受中央监督。其他地方性事务由特别行政区自己管理,中央不再干预。[40]

以上探讨了中央监督权的范围和效力,下面接着探讨中央监督权的方式,即中央如何进行监督。香港基本法对中央如何在立法、司法方面事务进行监督已有明确的规定,但在行政方面因有关条款内涵不明确,还难以确定监督方式。在行政方面,如果中央对特别行政区政府的施政行为不满,可否依据基本法第43条第2款、第48条第9款责令特别行政区政府加以改正呢?对此问题,从吴建璠教授的有关论述可以找到答案。他曾指出,中央的监督主要是监督特别行政区是否依照香港基本法行使自治权,而且监督必须按照香港基本法的规定进行,中央不会干预香港内部特定的事务。[41]由此可见,中央对香港特别行政区权力的监督仅是适法性(是否合乎法律)监督,与日本的中央与地方关系不同。日本中央宪制机关对自治地方的自治事项具有适法性监督权,而对委托给自治地方的事项不仅具有适法性监督权,还有适当性监督权。[42]通过以上比较可知,虽然香港作为中国的特别行政区享有的来自中央的授权大大多于一般的自治地方,但是这种授权所受到的监督却远远小于一般的自治地方。吴建璠教授关于中央不干预香港内部特定事务的观点绝不是他个人的臆测,而是有重要依据的,因为邓小平曾就指出:“中央确实是不干预特别行政区的具体事务的,也不需要干预”[43]。但中央不干预香港的具体事务,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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