周汉华:打造升级版政务公开制度

——论《政府信息公开条例》修改的基本定位
选择字号:   本文共阅读 343 次 更新时间:2016-06-26 21:36:41

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周汉华  

   摘要:  随着信息化发展,各国纷纷打造信息公开制度升级版,更好为公众服务,扩大公众参与。我国《政府信息公开条例》实施中已经对升级版制度建设提出新要求,也有一些有益经验。应该借助《政府信息公开条例》修改的机会,按照中央全面推进政务公开要求,推动体制机制创新,打造我国3.0版政务公开制度。

   关键词:  政府信息公开条例 政务公开升级版 开放政府 信息化

  

   《政府信息公开条例》(以下简称为《条例》)实施近八年,成绩得到国内外肯定,[1]也面临各种问题,有必要适时进行修改。目前,有关方面已经启动条例修改工作,正在征求意见。对于条例修改的基本方向,有两种不同观点。一种思路认为应该围绕条例实施中的具体问题,做出有针对性的修改。[2]这一思路大家都赞同,正在进行的修改体现的也是这一思路。另一种思路认为应该在解决具体问题的同时,根据信息化发展新形势,打造升级版政务公开制度。[3]

   第二种思路是否可行,应该如何进行具体制度设计,还存在比较多的模糊空间。笔者一直赞同后一种思路,现就升级版制度涉及的几个主要问题予以论述。

  

一、实践发展需要升级版政务公开制度

  

   中国的改革举措很多并不是规划出来的,而是来自于自下而上的自发探索,因而具有很强的生命力。考察政务公开制度的三个发展阶段,再次印证了这一规律。

   (一)政务公开的初步探索阶段

   中国的政务公开制度源自广大农民村务公开的自发探索,是中国农村改革的一项伟大创造。在此基础上,1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》第17条规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用,经村民会议讨论决定,可以向本村经济组织或者村民筹集。收支帐目应当按期公布,接受村民和本村经济组织的监督”。这是法律第一次对村务公开进行规范,极大地推动了村务公开工作的发展。[4]

   1990年,中共中央《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》要求“增加村务公开的力度,接受村民对村民委员会工作的监督”。

   1994年,中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》第一次提出要抓好“村务公开制度建设”。

   1998年,中办、国办发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》,促进了村务公开制度的全面发展。

   在村务公开探索的基础上,2000年,中办、国办发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,开启政务公开制度发展的新格局。

   2002年,中办、国办发布《关于实行厂务公开制度的通知》,扩大公开制度的适用领域。

   2005年,中办、国办发布《关于进一步推行政务公开的意见》,促进警务公开、税务公开、立法公开、审判公开、检务公开、校务公开、两公开一监督等各种形式的公开探索。[5]

   可以看到,在2007年出台《条例》以前,政务公开积累的经验超过20年,充分体现我们党从群众中来、到群众中去的群众路线精神和各种主体勇于改革创新的活力和创造力。没有这些实践探索,不可能制定《条例》,更不可能有《条例》在制度建设上的提升和规范化。

   当然,从制度演进的角度看,这一阶段的政务公开探索还是初步的,有很鲜明的过渡性特点,主要的缺陷是缺乏规范化的刚性制度约束,公开实效难以保证。一些主体想公开就公开,想公开多少就公开多少,不想公开就不公开,随意性很大。可以说这一阶段的政务公开还只是1.0版的政务公开制度。

  

   (二)政务公开的规范发展阶段

   《条例》的起草和制定,吸收借鉴许多有益的国际经验,[6]将政务公开制度推上新的发展阶段。相较于1.0版的政务公开制度,《条例》在几个方面实现了重大突破:[7]

   第一,过去各种形式的政务公开大多属于单方面的承诺,《条例》将公开从单方面的承诺变成申请人的权利、政府机关的义务,实现了性质上的飞跃。

   第二,政务公开原先大多限于办事制度公开,有些地方形象地称之为办事过程与结果“两公开”,《条例》不但要求政府机关公开办事过程与结果,还要公开手中掌握的政府信息,大大地扩大了公开的范围。

   第三,政务公开的程序比较简单、非正式,并且只有主动公开一种形式,《条例》规定的程序更为规范和严格,尤其是依申请公开的引入,实现了程序上的革命性变革。

   第四,政务公开原先都没有正式救济途径,只能采用传统的反映意见或申诉等方式,作用非常有限,《条例》设计行政复议、行政诉讼等法定救济途径,以监督政府机关依法公开信息。

   第五,政务公开对配套制度的要求相对比较简单,如设立公告栏、发放便民卡等,《条例》要求政府机关必须准备政府信息目录、公开办事指南、发布年度报告、指定专门机构与人员、提供查阅条件、在法定时限内作出答复、建立违法责任追究制度等,等于打开了政府信息资源管理和行政体制改革的末端环节,倒逼政府机关进行系统变革。

   概括起来说,《条例》构筑的是基本能够与国际经验接轨的2.0版政务公开制度,并由此使政务公开进入到规范发展阶段。

   《条例》实施近8年,政务公开制度取得令人瞩目的成绩,成为党和政府全面深化改革的抓手、联系群众的桥梁,《条例》的基本制度禀赋功不可没。

  

   (三)政务公开的融合发展阶段

   条例实施以后,因为各种原因,实践中一直面临不少问题。一些政府机关工作人员公开观念薄弱,工作不到位,不愿意公开手中的信息;一般群众不愿、不会、不敢申请政府信息;个别地方的人民法院对信息公开案件受理难,判决更难;实践中大量的政府信息公开申请都由特定少数人提出,各地普遍出现制度资源仅仅为少数人所用的现象,偏离制度设计的初衷。尤其是近几年来,随着以微博、微信为代表的移动社交网络的迅速普及和信息传播方式的深刻变革,[8]公众对政府工作知情、参与和监督的意识不断增强,对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出更高要求。

   在移动互联网时代,政府信息公开制度本身所具有的程序规范、单向被动、边界清晰、主体有限等特点,逐步显现出不适应性,单纯依靠这一制度越来越难以做到“让群众看得到、听得懂、信得过、能监督”。比如,根据《条例》规定,一般咨询与政府信息公开申请不同,政府机关只有义务提供信息,申请人是否能够看懂,并不是政府机关的责任;对于依申请公开的政府信息,如果没有申请人的申请,政府机关没有义务主动公开;政府信息公开只涉及政府机关制作或者获取的政府信息,对于一些突发事件或者舆情的说明或者引导,并不属于《条例》的适用范围,等等。

   这样,从结果看,《条例》规定的制度并不能有效解决一些地方和部门政府信息公开不主动、不及时,面对公众关切不回应、不发声等问题,影响政府公信力和权威。

   从国际经验看,随着信息化的迅猛发展,传统的政府信息公开制度近几年来正在发生深刻变革。[9]政府机关从被动接受公开申请变为主动推送信息,及时回应公众要求,推动不同制度融合,已经成为各国制度变革的普遍趋势。[10]

   2009年1月21日,奥巴马总统在就职第一天签发《透明和开放政府总统备忘案》,提出透明、参与、合作三大原则。

   2009年12月8日,美国管理与预算办公室发布《开放政府指令》,改变《信息自由法》以依申请公开为主的运行范式,建立以主动公开为基本范式的开放政府体系。

   2013年6月19日,朴槿惠总统领导的韩国新一届政府发布“政府3.0时代”计划,核心是将政府拥有的信息在国民提出要求之前进行公开。从2014年开始,韩国公共机关出台的所有政策均需从头至尾的透明化。[11]

   加拿大政府通过开放数据、开放信息与开放对话三个主要渠道推动开放政府计划,搭建专门的“咨询加拿大人民”门户网站。

   澳大利亚政府颁布《开放政府宣言》,承诺“在接触文化基础上开放政府,通过创造性技术运用,更好获取和利用政府拥有的信息”。[12]

   2011年联合国大会期间,美国在国际上积极推动开放政府伙伴关系,巴西、印尼、墨西哥、菲律宾、挪威、南非、英国、美国8个国家首批签署,目前已经有65个国家参与。各国纷纷制定行动计划,推动开放政府步伐。

   《条例》实施实践中,为因应信息化发展带来的新挑战,我国一些地方、部门也已经在自发推动制度融合,升级版政务公开制度的大致轮廓已经初步呼之欲出。比如:

   将政策咨询与政府信息公开申请作一并考虑,通过政府信息公开渠道更好地为公众提供咨询服务;

   将政府信息公开机构与宣传部门整合,及时回应群众关心的重大问题;

   将政府信息公开与投诉、举报、信访机构整合,通过信息公开渠道更早、更快地发现行政管理工作中存在的问题;

   将政府信息公开与纪检监察结合,实现对权力的有效监督;

   将政府信息公开与软环境建设结合,为营造良好投资环境服务;

   将政府信息公开与信息共享、大数据开发利用一并考虑,为重大决策、行政执法、提供公共服务、维护社会安全提供全方位支撑。

   从实际效果看,制度融合得越好,《条例》的实施就越顺利,相关的工作开展得也越好,反之则会使《条例》实施陷入方向不明、体制分割、资源短缺等各种困境中。

   由此可见,升级版政务公开制度已经不是要不要的问题,而是如何在实践自发探索的基础上进一步系统地加以完善并推广,通过《条例》修改打造3.0版的政务公开制度,体现及时高效、多向互动、资源共享、互联互通等特点,推动政务公开制度进入融合发展新阶段。

  

二、“四个全面”战略布局对政务公开提出新要求

  

   当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,亟需推进体制机制改革创新,及时化解各种矛盾与风险,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

   党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。与之相应,中央对政务公开也提出一系列新要求,为《条例》修改、打造升级版政务公开制度指明方向。

   党的十八届四中全会决定在政务公开的原则与范围方面较《条例》规定有实质性的提升:

   一是明确提出全面推进政务公开,包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,较《条例》规定的公开范围要广得多。

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本文责编:陈冬冬
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