刘正强:“总体性治理”与国家“访”务

——以信访制度变迁为中心的考察
选择字号:   本文共阅读 578 次 更新时间:2016-06-25 16:46:35

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刘正强  
而不是坐等群众前来参与。[15]在中国的政治框架下,群众路线集中体现为作为领导的党与人民之间的关系即党群关系,它是中共建构执政合法性的必要来源。信访制度的形成,是一个自然而然的过程,它是群众路线原则在社会治理领域的展开,是密切党群关系的基本载体,成为汇集民意、倾听民情、广纳民智、疏解民怨的重要平台。信访制度作为在政治制度尚不完善情况下大众民主的实践形态,在中国政治制度结构中具有非常重要的地位。

  

   从现代管理科学的角度看,信访制度暗含了“扁平”管理的真谛。郭为桂认为,毛泽东对于建立官僚科层制没有兴趣,甚至对现代官僚体系有一种几乎出于本能的反感。他治国理政所主要依凭的,乃是被称为“扁平化管理”模式的群众运动,以群众运动式“大民主”的办法来反对官僚主义。毛甚至把司局、人大等官僚机器当作“他者”。[16]按照申端锋的研究,群众路线具有常规式和运动式两种展开模式,即制度化的群众路线与政治化的群众路线。运动化的群众路线即群众运动为人所熟知,其作用、风险自不待言,制度化的群众路线即群众路线的例行化却不为人所关注。申认为群众路线的例行化是毛泽东时代社会治理之所以成功的关键,人民公社体制、人民调解制度乃至如水利治理、合作医疗甚至黄宗智意义上的简约治理皆是群众路线例行化的产物[17]。其实信访制度才是群众路线例行化最成功的创设:信访制度作为中共基础性的执政资源,一直是新中国政权之政治合法性的重要制度基石。尽管一些学者认为中国古代也有类似于信访的直诉或京控制度,现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置,但仅就其承载的独特政治功能来说,信访制度确实为当代中国所独有。

  

   从某种意义上说,信访制度对于克服科层制的僵化、死板与上世纪70年代始于西方的新公共管理运动有异曲同工之妙,两者对解决这一世界性难题的贡献难分伯仲。当前在社会治理方面,可谓创新多多,技术治理、项目式治理、“文件治理”俯拾即是,但却效果不彰。在社会快速转型期,由于社会结构不稳定,社会问题以及人的心理、精神问题将不断涌现,依靠叠床架屋式的结构乃至不断扩大的公共投入进行社会治理是很难持续的。或许恢复与创新群众路线是极其重要的一环。在中国的国情下,即使民主与法治建设有了很大进展,群众路线、群众工作也是须臾不可或缺的:民主、法治等理念与制度可以实现对基本社会关系的建构及对利益关系的调整,但却不能独立完成推进社会整合、促成社会团结的任务。而群众路线则是法治化、民主化、市场化的配套、平衡、减震、缓冲装置,更是执政合法性的补强装置,这不但有助于释放政治活力,而且也是进行社会控制与整合的重要通道。

  

   五、余论:民意的去处及其安顿

  

   民意是一个历久弥新的话题,如何整理与安顿与民意,是任何社会任何制度都要面对的问题。从理论上讲,现代民主政治本身既包含了精英的设计,也是民意的体现与凝结——即民意的结构化与固着化,它对民意起着收集、拣选与吸纳的作用。不同国家民意表达的制度化程度或许有较大的差异,民意表达及其效果却不可以简单地用孰优孰劣来评判。由于中西方不同的政治生态环境,民意表达有着非常不同的路径与风格。在典型的西方政治运作中,民意表达比较正式和规范,并与代议制有着内在的联系,选票就是这二者之间的具象化链接。而在中国的政治传统中,民意表达有着另外一套不同的样式:一方面,中国数千年来奉行大一统的集权政治,尤其是推行法家之治,用强制的力量做到政令畅通、国家统一,这与小农经济尤其是民智未开、利益单一等情况相吻合;另一方面,政治运作也并不完全是封闭和排他的,散乱的民意也在某种情况下发挥作用,除了从理论上将民意加工、上升为抽象的“天意”、“天理”的民本思维外[18],民意更多地是在大众生活共同体中通过习惯、道德等散乱地发挥作用。

  

   新中国成立后,中国共产党提炼出“群众路线”等价值形态,建构了以“人民”为主导的一系列意识形态话语,实现了对传统民本意识的超越,建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式,民意成为维持执政合法性的基础。按照中共的执政伦理,党本身就是由先进分子组成的,从而也就成为先进民意的代表,民意与党的意志乃至国家的意志会大体保持一致。但中国共产党及其领袖是具有超凡魅力即卡理斯玛效力的政党与领袖,这种魅力如果要获得民众的认可,就必须不断地对民众的信仰、敬畏做出反应。尽管人大、政协是中国的民意机构,但作为科层化的正式组织,它们不足以承担卡理斯玛之功效。信访作为中共执政与治理的基础性制度,实际是一个与人大制度并行的民意收集与处理系统,成为对底层民众可及的制度端口和链接民众与“卡理斯玛”的天然设置。

  

   在已进入21世纪的今天,随着国家机器的完善、资讯的发达乃至民智的开启,民意愈益分化、复杂,有着越来越难以厘清的面相,其产生、传递、表达、释放的路径与过去亦大不相同,从而极大地影响了各国的政治生态。这不仅由于社会的急剧变迁导致社会利益的多元、分化,而且也与传播手段的现代化密切相关。尤其是网络这种虚拟空间,使得虚拟民意、伪民意大行其道,民意不但可以被操纵、扭曲,而且可以被制造、生产。从世界范围来看,民主与法治不但可能具有多种样式与版本,而且似乎并不是垂手可得的东西。在英美等国从精英民主逐步向某种程度的大众民主转向的同时,大众民主对一些后发展国家却往往是社会混乱的同义语,民粹主义等思潮常常甚嚣尘上、搅动民意。在这种情况下,作为中国独特的制度设计,尽管广受诟病,信访制度对民意识别、整理的价值仍给人以期许。可以说,在新的社会治理的制度体系中,信访制度处于一种承启地位:在目前政治参与制度设计尚不成熟完善的情况下,信访仍是民意通达国家的预留端口,是辅助与保护正式制度运行的缓冲设计,是链接民众与党和国家的快捷方式。因而,信访仍然构成中国治理体系的“标配”,既不能随意打断与叫停,也不能叠床架屋、恣意扩大,而是要在妥帖安顿民意的环节发挥主导作用,这是创新社会治理体系、应对社会治理困境的必需。

  

   注释:

   [1] 刘正强:上海社会科学院社会学研究所(Liu Zhengqiang,Institute of Sociology,Shanghai Academy of Social Sciences)。

   [2] 孙立平等:《改革以来中国社会结构的变迁》,载《中国社会科学》1994年第2期。

   [3] 转引自狄金华:《情境构建与策略表达:信访话语中的国家与农民》,未刊稿。

   [4] 张静:《公众怎样依靠公共制度》,载《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。

   [5] 迈克尔·曼曾将国家权力区分为专断权力和基础权力。专断权力是一种针对市民社会的国家个别权力,它由国家精英运作、且无需跟市民社会协商即可行使。基础权力属于集体性权力,它渗透进入市民社会,体现了一个中央集权国家的制度能力,用以协调社会生活。参见迈克尔·曼:《社会权力的来源》(第二卷),陈海宏等译,上海:上海人民出版社,2007年。

   [6] 唐皇凤:《社会成长与国家治理——以中国社会治安综合治理为分析对象》,载《中南大学学报(社会科学版)》2007年2期。

   [7] 钱穆:《中国历代政治得失》,北京:三联书店,2001年,第4页。

   [8] 叶笑云:《平衡视阈下的当代中国信访制度研究》,博士学位论文,复旦大学国际关系与公共事务学院,2008年。

   [9] 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,载《开放时代》2012年第9期。

   [10] 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,载《开放时代》2012年第9期。

   [11] 范斌、赵欣:《结构、组织与话语:社区动员的三维整合与社会建设》,载《2012年中国社会学年会政治社会学分论坛论文集》。

   [12] 社会治理制度的合法性与有效性是一个复杂的问题。一般来说,制度本身的运行具有积累、耗散合法性与正当性的额外职能,而合法性与正当性之间亦有此消彼长、共消共长之多种可能。林尚立曾在《在有效性中累积合法性:中国政治发展的路径选择》(载《复旦学报(社会科学版)》2009年第2期)一文中对中国国家秩序建设中的有效性与合法性关系做了论证(而这与韦伯关于权力认同的合法性含义有关),认为任何政治体系的稳定与有效运行,需要两大基本要件:一是政治体系是否能够为经济与社会发展创造条件;二是政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同,从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度,前者为政治的有效性,后者为政治的合法性。林还援引美国政治学家亨廷顿的观点,即国家是否有效所带来的发展差异要大于制度上属于民主还是属于专制所带来的发展差异,因而相对于供给制度而言,供给秩序更为根本。他进而认为中国国家秩序建设的路径为“通过创造有效性来累积合法性”,而“认同”可以分为对政治体系“特征”的认同和对政治体系“作为”的认同。对此,蔡禾在《国家治理的有效性与合法性》(载《开放时代》2012年第2期)一文做了进一步的阐释:“体系”认同是指民众对国家权力获取的制度安排是否认同,“作为”认同是指民众对政府具体治理行为是否认同,显然这两种认同并不完全一致。所以,有效性必然能够累积“体系作为合法性”,但并不必然导致“体系特征合法性”。中国的政治体系的性质决定了其“体系特征合法性”来源于具有卡理斯玛迷魅的领袖或领袖领导的组织,但随着卡理斯玛迷魅领袖的离去,其“体系特征合法性”受到挑战,而威权主义体制本身难以内生出新的“体系特征合法性”。这一体制特征决定了,威权主义国家必须要有更高的“体系作为合法性”来抵消对“体系特征合法性”的质疑,对治理有效性的更高要求。而且,只要非常规化治理的有效性不能转化为常规化治理的有效性,就不可能累积“体系特征合法性”。尤其是当政府治理的有效性承载了体系特征合法性和体系作为合法性的双重压力时,面对民众的治理诉求,政府会极度敏感。非常规化治理目标的开拓和有效治理的策略运用得越频繁,维持运作的经济成本就越高,累积合法性的边际效应就越低,常规化治理的有效性也越不能形成,距离“体系特征合法性”也越来越远。

   [13] 周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,载《开放时代》2011年第10期。

   [14] 王学军:《学习贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见〉百题解读》,北京:人民出版社,2008年。

   [15] 王绍光:《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》,载《学习月刊》,2009年第23期。王还认为,对公众参与政治模式的讨论假定,政策制定过程中存在一扇门,决策者在里面,公众在外面,建立公众参与制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的弹簧门,公众参与就好比公众推开了那扇门,得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对参与的理解截然不同,他们主张决策者必须走出户外,主动深入到民众中去,这就是著名的“群众路线”。

   [16] 郭为桂:《群众路线与现代中国的国家建构》,载《东南学术》2011年第4期。

   [17] 申端锋:《群众路线例行化》,未刊稿。

   [18]如《后汉书·皇甫规传》注引《孔子家语》:“孔子曰:‘夫君者舟也,人者水也。水可载舟,亦可覆舟。君以此思危,则可知也。’”此话把一个政权看作“舟”,而百姓是“水”。“水能载舟、亦能覆舟”的意思,大致等同于“得民心者得天下,失民心者失天下”。

  

  

原载《社会科学》2016年第6期

  

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本文责编:川先生
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