刘正强:“总体性治理”与国家“访”务

——以信访制度变迁为中心的考察
选择字号:   本文共阅读 682 次 更新时间:2016-06-25 16:46:35

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刘正强  
具有强大的社会管控的物质和技术基础,“用人民币解决人民内部矛盾”的理念得到恣意实践,尤其是藉各种纪念、庆典等活动,社会治理制度与“维稳”牢牢地捆绑在了一起,在治理的合法性与有效性之间产生了持续的张力[12](图一)。

   (三)两难中的信访治理

  

   在社会治理诸制度中,信访制度处于一种枢纽的地位。由于信访制度立基于群众路线,承载了中共的执政理想,作为中共与链接百姓的中介,其本质上属于一种非主流的、辅助性的政治制度。事实上,在社会矛盾不断凸显的情况下,国家不仅没有削弱、反而在一直强化信访的政治属性,“以群众工作统揽信访工作”这种党务化趋势成为信访创新的一个方向,尤其是在近两年群众路线实践教育活动的背景下,政治话语的力量进一步提升。但合法性与有效性一直是信访制度难以兼顾的两个价值取向,其内在的矛盾一直持续存在。

  

   由于信访形势严峻,中央常常把一些自相矛盾的要求,比如畅通信访渠道与就地解决问题一并加诸地方政府,致使地方政府进退失据,不断刷新应对上级和摆平访民的技术,并为中央和民众共同诟病。2003、2004年是中国信访制度史上的一个重要拐点,迫于严峻的信访形势,中央和地方纷纷在非常之时出台应急性的非常之策,属地化管理、排名通报、联席会议、领导干部接访下访约访、矛盾隐患排查、包保责任制、一岗双责等纷纷出笼。而为了应对年度敏感时期(如“两会”、五一、六四、七一、十一等)及各种庆典和大型会务(如2007年的中共十七大、2008年的北京奥运会、2009年的国庆六十周年庆典、2010年的上海世博会等),各地往往草木皆兵、层层加码,以人海战术、全面动员的方法,叫停、打乱正常的社会秩序,以对访民进行稳控和盯守。针对重复访、越级访、进京访特别是“非正常访”,地方的许多即使公开的政策与实践也突破了法律的底线。许多“创新”办法,只要管用就往往会固定下来,成为正式的制度,比较典型的如河南省政法委一度要求全省各地建立“非正常上访训诫教育中心”,对“非正常上访”人员进行不少于24小时的不间断的训诫、警告和劝导教育,后在舆论压力下废除。错误的东西积年累月维持下去,反而逐渐被当成正确的东西来看待,这就是积非成是(two wrongs make a right)的含义,而信访制度之运行则是积非成是的一个非常好的注脚。

  

   信访的困境,体现了“政治”与“法治”或“治理”的矛盾。信访是中国特色的政治参与和大众民主制度,访民上访具有政治上的“正确性”,不能排斥、压制。但信访通道常常放大了访民的一些近乎民粹化的主张,尤其是越来越多的缠访、闹访影响了信访制度的运行。进行某种程度上的强制是必要的,但随着法治的完善和公众权利意识的觉醒,对信访人人身进行约束需要具备正当性条件,并且程序条件越来越严格,风险也越来越高。

  

   总之,信访作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一,实际上是以一种总体性、综合性的制度发挥作用,尤其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能,几乎成为一种兜底性的制度。所以,信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然,由于治理的问题更多地发生在制度缝隙里,信访制度承受了整个治理体系低效以至无效的代价。

  

   四、重建信访的思路

  

   当前,在社会转型与政治生态充满弹性的背景下,信访制度所面临的挑战迫使我们从国家与社会治理的高度重新审视信访的功能与价值。在恢复和创新群众路线的基础上,回归信访制度的经典设计、重建信访的政治属性,从而完善社会治理体系,回到信访对社会的治理这一本义上来,是信访改革的重要立基点。

  

   (一)立基于合法性的刷新与盘活

  

   信访是重要的政治运行辅佐制度。大约自2005年新的《信访条例》施行以来,信访制度越来越科层化、行政化,但即使这样,它也不是纯粹的、典型意义上的行政制度。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的功能系列,但他们的重要性却大相径庭。政治功能(从国家角度讲就是政治动员,从民众角度讲就是政治参与)是信访制度的灵魂和核心价值所在,一旦抽离了信访的政治功能,则信访制度就成为一些行政职能的简单组合——由于这些功能一直存在于各政府职能部门中,信访部门只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单,毕竟访民所反映的问题都有对应的责任机构,问题解决与否不以信访的受理为条件。但信访的政治功能或曰其政治动员与参与的方式却是信访制度所独有的,有无政治功能的涵盖,对于其它功能具有不同的意义。

  

   目前国家治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化,亦不断从西方和古代社会汲取资源,但仍不足以应对当前一些严峻的社会问题。“新兴的技术治理依赖于繁文缛节的科层文牍制度,其内容越多,越需要多方协商和利益博弈,致使体制行政成本急剧上升,不堪重负。而且,技术治理不仅仅是单纯的技术问题,更是价值观念体系的改变。如同科层制度中的规章制度一样,技术治理过程中的信息不是中性的,需要在不同的利益、经验、认知结构过程中加以解读。”[13]在关于信访制度改革的论争中,一些取消信访或将其功能拆分的建议,实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上,没有认识到信访政治功能的独特价值,而仅仅将信访机构视作了一个合署办公的场所。1978年以来,国家抛弃运动式、动员式的非常规社会治理手段固然是一个历史进步,但面对由于社会急剧变迁导致的社会断裂和结构分化,却缺乏有效的政治整合,致使社会成员在自主性增强的同时凝聚力却急剧下降——其外在表现就是道德的滑坡、纠纷的频现、个人欲望的过度释放乃至社会情绪的暴戾、政治共识的难以达成,尤其是民粹主义思潮的泛滥等。

  

   从其初始设计出发,不难推导出信访制度之去从。信访制度的这种设计并非权宜之计,而是一种长远政治安排。信访制度的合法性来源于群众路线,它更是一项政治制度或政治辅助制度,在既有的政治制度框架下,自然具有存在的正当性和必要性,亦不会造成对正式制度的干扰。在经历了充分的历史沉淀后,信访制度愈益展示出其政治价值。信访政治属性的重建,并不是要回复(事实上也做不到)到计划社会政治挂帅的状态,而是要在现有的政治生态下,发挥信访制度特有的政治整合、凝聚共识的功能。事实上,中央面对执政困难与危机及政治合法性流失的危险,始终强调“执政为民”、“以人为本”等理念,并提高了信访工作的政治定位:“信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作,是党的群众工作的重要组成部分。”[14]

  

   (二)“法治”的迷思

  

   法治,是人类文明社会中最重要的价值之一。除了对正义的追求、对人权的庇护,法治更是人类社会得以有序和良性运行的保障。基于法治对秩序的追求,不仅仅是一个宏大的理想,亦是中国数十年来的实践。法治之深入人心,得益于朝野的共同推动。上世纪70年代末以来,中国以“举国体制”持续推进法制(治)建设,基本建构起法律的文本体系和制度框架,治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化,这使得“法治”往往代表了“正确”,并影响到对信访制度的定位与认知。今天,国家机器逐步健全,正式制度不断完善并积累了社会治理的强大物质与技术基础。在这种情况下,常常有官员和学者指责访民“不懂法”、“法律观念淡薄”,而信访制度常常以其“人治”色彩而被屡屡诟病:在关于信访改革的论争中,废除信访制度或者使其法治化的声音一直存在,既有人以信访是人治的产物欲废之而后快,亦有人呼吁为信访立法,使其“法”化。

  

   理解信访制度需要回归信访制度的初始设计。信访制度来源于群众路线等中共执政理念,是一种具有中国特色的政治参与和权利救济制度。在全球化信息化时代,纯粹代议制的局限性、滞后性日益凸显。信访具有参与式民主的特质,而参与式民主的优势恰恰在于直接、快捷,尤其是对民众情绪的舒缓,进而把沸沸扬扬的民意有意向制度化参与的方向引导。信访与法治的要求不能背离,但也不能替代。依法治国是我们的治国方略,但也要看到,中国现行法律还很不完善,与社会现实之间尚有许多不适应之处,依法治国也具有阶段性,对社会事务处理的法律化需要一个过程,执政党的治国理政主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求。现行中国的制度体系丰富多彩,蕴含了不同的理念和价值,具有不同的功能和作用,尤其是其正当性并非一概来源于法律,非法律的制度也未必都需要一概转化为法律制度。从中国总体的制度架构来看,法律制度不是衡量社会治理的目标和手段的最高或唯一标准,如果只以现行法律为准,而不考虑信访治理的实际需要,实际上是以削足适履的方式来落实依法治国,这不仅会带来严重的后遗症,而且也难以取得民众的支持。中国社会迄今仍处于急剧的变迁中,由于社会结构尚未定型、社会安排尚未凝固,尤其是法治成果尚未充分沉淀,这使得中国的法治建设呈现出非常复杂的面相,虽然具备了与西方国家在表面上一样完整的法律体系,但与现实社会之间有着深深的鸿沟。中国多年厉行法治(制)的实践表明,法治是一种非常美好的理想,但法治本身并没有至上性,“法治控”却是一种非常危险的倾向。

  

   当然,信访的政治重建,并不排除信访自身的法制化进程。法制化与信访的政治属性并不矛盾,它们分别体现了信访在理念与手段方面的政治与法治原则。自然,信访本身很难成为一项法律意义上的独立“权利”。从政治属性上讲,信访具有补充、保障的特点,是行使宪法和法律所赋予的实体权利的方式和途径,从而使得既有的各种纠错、救济机制更加畅通、有效地运转,而不是另起炉灶创设一套第二司法系统。事实上,信访所涉及的权利和要求,都已为其它制度所涵盖。但再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之处,信访制度尽管不能越俎代庖,但又不可或缺。即便在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的西方国家,哪怕其公共管理已相当完善,他们也往往采取申诉专员或请愿等制度来应对不时之需。联系到中国的国情,信访制度即使在中国法治相当完善的情况下,也有存在的必要,它既不应该演绎出另一套权利体系,也不应该为正式制度所内化、吞噬。

  

   (三)“底层设计”与群众路线

  

社会治理体系的松动及其低效主要发生于基层社会,在“顶层设计”的话语时髦甚至泛滥的情况下,其实我们反而缺少了“底层设计”。新中国政权的建立及巩固和维持,得益于中共对基层社会和底层民众的成功整合,其理论武器就是群众路线。在这方面,中共通过提炼群众路线等价值形态,建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式。群众路线被一些学者看作是中国对马克思主义理论最具原创性的贡献,王绍光将其诠释为一种逆向公众参与模式,它所强调的是决策者必须主动、持续地深入到群众中去,(点击此处阅读下一页)

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