刘正强:“总体性治理”与国家“访”务

——以信访制度变迁为中心的考察
选择字号:   本文共阅读 548 次 更新时间:2016-06-25 16:46:35

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刘正强  
而信访制度恰恰具备了这种功能。

  

   由于正式制度、行政体制(或曰“科层制”、“官僚制”)存在着依靠其自身力量很难克服的内在、固有弊端,如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题,是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。在中国的国家治理中,一直面临着疆域辽阔、民族多元尤其是治理的层级、链条较长等一系列突出挑战。而信访制度就是破解此困境的一个有意无意的创造:从某种意义上说,信访制度一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计,以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”;另一方面又回应民众的需求,形成了一个类似政治机会的结构,以满足民众政治参与乃至利益表达的要求,藉此链接了“党―政―民”的社会治理结构,成功实现了对社会的整合。“可以说,信访制度在执政党与群众的互动中产生,也是执政党的现代价值取向和政治理念与民众的传统政治心理相耦合而出现的制度化产物。而制度的发展,即民众的参与和制度的机构化、专业化则是与执政党的鼓励和推动密切相关。历史传统的逻辑与现代国家的逻辑就在信访制度上体现出一种奇异的交汇效果,这正是其长久延续的生命力所在。”[8]信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的功能系列,但它们实际上是一些“镜像化”的功能,信访部门并没有解决相应问题的能力。但这种桌面快捷菜单极其重要:它为民众提供了相关制度的链接和路径,从而为总体性治理提供了保障。在这种情况下,信访制度成为民众触摸、感受国家的可及路径。

  

   (三)信访的“卡理斯玛权威”效应

  

   信访制度其来有自:它是群众路线原则在社会治理领域的展开,并与毛泽东的个人秉性不无关联。从建政伊始,毛泽东就对官僚体系抱有深深的警惕,后来他所假想的所谓修正主义、资本主义复辟也是以这个官僚体系为载体的。毛纵容打烂公检法、踢开党委闹革命,以至在文革中亲自指挥几乎砸烂了由他亲自建立的国家机器,其实这背后的理念与信访制度有着密切的关联。毛既然是发动群众的高手,他自然会将信访作为人民群众监督政府、批评政府,反对官僚、遏制腐败的重要手段,通过这个信道,让人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次。于是,信访就成为对抗、防范官僚主义的强大武器及民情上达的绿色通道,通过清除政权肌体中的无组织和异己力量,以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,使政权的运作始终处于鲜活状态。在中国民主政治相对滞后,公民政治参与渠道不畅的情况下,信访制度在某种程度上弥补了这一缺憾,成为践行政治参与功能的重要载体。

  

   中共建政后,在国家机器逐步健全之后,国家与社会的治理应逐步建立在官僚制的常规机制之上,但官僚制度有着内在困难。其实20世纪以来国家政权建设中结构科层化与功能科层化(Whitt)的相互分离使中国社会的实质理性化程度一直较低,社会很难纯粹依照正规的、标准的程式运作。根据周雪光的研究,历史上中国官僚制度常常导致组织失败和危机。因此,国家治理过程中就演变出运动型治理机制以应对之。“运动式治理的突出特点是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破和整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”[9]而信访则是一种“变通”机制,是日常化、例常化的动员式治理实践,尤其在中国民主政治相对滞后,公民政治参与渠道不畅的情况下,信访是具有中国特色的政治参与方式。不仅如此,作为为数不多的可直接回应群众的制度,信访制度在某种意义上具有“卡理斯玛权威”的效应:“在现代社会的制度建设过程中,卡理斯玛权威还可能会经过一个常规化过程而以新的形式生存下来,继续发挥巨大作用;这一情形在不同社会背景下均有存在(Eisenstadt,1968)。”[10]显然,中国共产党(及其最高领导人)成为卡理斯玛权威常规化的具体体现,而信访制度往往承载了“卡理斯玛权威”的光泽,为芸芸访民所追逐、触摸。

  

   三、信访制度变迁的脉络与后果

  

   改革开放30多年来,中国社会变迁之剧烈,给人不啻以天翻地覆、改天换日之感。从社会结构来说,总体性社会出现了巨大的松动,单位制基本解体,社会不再铁板一块,市场的力量凸现,国家、社会、个人之间的关系发生了重大的变迁。但社会的分化过程并没有沿袭早在1994年孙立平等学者提出“总体性社会”概念时所预想的模式,其变化之多端、多彩,由于距离现实太近,我们尚难以做出总体判断。但有一点可以肯定,相对于经济和社会领域,中国的政治改革相对保守,基本上维持了原有的框架和格局。社会不同领域不同的变迁速率常常导致社会结构中的龃龉,社会治理及其困境便是其突击表征。

  

   (一)松动中的总体性社会

  

   新中国政治的架构是以意识形态统合为特征的党政合一的体制,国家具备完善的层级动员系统,“通过‘共意’形成了集体行动框架,形塑了民众的认知、情感和意识”,“使社会动员既能够由上层推始,也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”[11],民众成为动员的客体,信访制度和“四大”(“大鸣、大放、大批判、大字报”)实际上分别从体制内外起到了这种作用。在这种大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下,国家通过“单位”这一具有中国特色的特殊类型的组织实现了对所有的资源、利益和发展机会的垄断,社会个体被整合进了这种超级“共同体”中,从而维持了社会的刚性秩序。不仅如此,国家在对社会进行全面控制的同时,也承担了无限政治伦理责任,负庇护责任,官民关系是刚性和简单的。

  

   1978年后,国家力量从基层撤出,单位制处于解体或功能转换的状态。在市场经济时代,个体被赋予了行动者的主体性地位,权利意识高扬,“法无禁止即自由”深入人心,具有了更多的选择权利和自主空间,导致社会活力迸发,社会财富涌动。但由于社会整合机制的阙如,人们缺乏一种内化的集体意识和社区意识,社会原子化的状态加剧,相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成。从国家层面来看,由于经济体制改革的成功,国家积累了雄厚的物质技术基础,甚至“国进民退”,强化中央集权和大一统思维,但这并没有改变社会治理与社会整合日益软化的趋势。在实体层面上,“单位”这样的载体愈益萎缩,在实践层面上,对人的约束与控制从基于价值(政治)到基于关系再到基于行为。由于利益问题代替乌托邦式的意识形态成为社会整合的原则,并被当作处理人民内部矛盾的核心,思想政治工作严重虚化。

  

   不仅如此,尽管改革开放后中国维持了原来的政治框架,但基于现代政治与法治的要求,政府职能发生了转变,按照依法执政、依法行政的要求,党和政府的理念实际上出现了分化。党组织受执政合法性、正当性的制约,不断强化“为人民服务”的政治属性及“卡理斯玛权威”效应,而政府(包括广义上的人大和公检法司等机构)却受制于有限、责任、法治等原则,要按照科层制的要求——事本主义、各司其职等来组织、整合社会。由于长期受传统意识形态的浸润,民众头脑中并没有严格的“科层制”概念,而只有总体性的、笼统的、无所不能的政府,他们习惯于以一种受庇护乃至恩赐的心态来期待党和政府的帮助,在他们看来,党和政府对他们的任何问题都应当回应。但国家的动员和控制能力却急剧下降:从总体上看,尽管社会财富、社会资源在扩大,但相对来说,政府行动的边界却在不断萎缩,尤其是当社会由义务本位转向权利本位的时候,民众的欲望被不断地激发与释放出来——社会财富的增速显然跟不上人的欲望的增速。其实,即使在“总体性社会”的时代,国家也并不是全能的,如果说其实现了对社会原子化个体的控制,那么也更多地依赖于单位、人民公社等代理机制,而在单位制和人民公社体制解体的情况下,即使是霍布斯笔下无比硕大的“利维坦”(Leviathan)也无法面对庞大的公众需求。

  

   (二)断裂中的总体性治理体系

  

   社会治理,一言以蔽之,就是在维持社会基本秩序的前提下,实现对社会的有效整合,从而促进社会在更广泛意义上的团结。在过去的年代,总体性治理体系有效地因应了总体性社会的需要,于当时的历史条件下,不失为一种有效的安排。经过30多年的社会变迁,昔日总体性的社会已经发生了分化。从某种意义上说,中国正在进入一个权利时代。权利与权力对应于两个价值系统甚至两类社会形态。在历史与文化传统上,中国的政治构架一直是以官本位、权力文化为主导的。在权力本位的社会里,社会首先要满足的是权力的需要,社会的公平、秩序等具有优先的价值。而在一个权利主导的社会里,公民的权利至高无上,需要得到优先的考虑和保障。在权利话语下,个人利益诉求不但具有正当性,甚至也是构成社会的基础。改革开放30多年来,中国经济社会的迅猛发展尤其是社会活力的涌现,与个体的解放、利益的张扬不无关系。但由于中国社会各系统变迁与演化的速率、路径与节奏并不同步,尤其是市场的要素被充分释放,导致社会更加多元、复杂。但社会与政治结构的变迁却相对滞后,特别是社会秩序的维系、社会整合的促成依然延续了计划社会的模式,总体性的治理格局与框架却维持下来,没有显著变化,这使得在社会现实及其治理之间产生了缝隙。如前文所言,基于意识形态的认同、(准)单位制体制以及专断权力的使用是总体性治理发挥作用的合法性、有效性基础,当这些内容逐步被消解的时候,皮之不存,毛将附焉?传统的总体性治理就越来越空壳化,越具有形式和象征的意义。随着时代的进步、法治的倡行,社会治理要告别“革命”、“阶级”,逐步走入理性化的轨道,大部分的治理目标应藉由理性化、科层化的制度来实现。事实上,按照事本主义的要求,治理体系不断祛魅、去政治化,政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。

  

但破旧立新是一个比较长的过程,如果只破不立或急破缓立,就会造成治理的断档和空白。比如,收容遣送制度(2003年废止)、劳动教养制度(2014年废止)等作为建立在专断权力基础上的治理方式被废止,固然是一种进步,但由于被治理对象仍然存在以及没有替代手段,这就造成了治理体系的缺口。此外,由于单位制的解体,一般单位不再承担社会治理职能,人们仅仅在职业意义上与单位发生联系,其对成员的规训功能基本不复存在。一些具有教化功能的治理制度不被待见,如随着人民调解立法,这一源自中国古代民间治理传统、承载了儒家的“和合”文化,又包含了中共所倡导的理想、道德等成分的制度,随着法治文化的引入及司法中心主义的确立而受到贬抑,政治凝聚、道德促进、社会动员等功能受到冷落。不但既有的社会治理制度的刚性在减弱,总体性治理体系本身的效能也在不断下降,这突出表现为各治理制度之间的共享性、兼容性在下降,它们之间的联结也变得松散,甚至互相冲突。比如信访与司法就是两套迥然有异的制度装置,在运行中他们之间常常产生抵触以至内耗。在社会治理制度弱化的同时,中国恰恰进入了矛盾勃发的时期,在这种情况下,对社会动荡乃至政治风险的忌惮,致使“维稳”的思路上了上风,并压倒性地演化成了社会治理的总原则,成为支配中国政治与社会生活的终极标准。由于国家经济实力日益雄厚,(点击此处阅读下一页)

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